الفساد والبيروقراطية والمجتمع: مراجعة اولية وملاحظات

أحمد إبريهي علي

الحوار المتمدن-العدد: 4968 - 2015 / 10 / 27 - 21:43
المحور: مواضيع وابحاث سياسية
    

إطار اولي لفهم الفساد:
يعرف الفساد بأنه إساءة استخدام صلاحيات الوظيفة العامة لخدمة مصالح خاصة بنية سيئة. وتعبر مفردة الفساد عن إدانة وتجريم الانحراف المتعمد عن معايير الأداء السليم للمهام المنوطة بالموقع الرسمي بما يتنافى مع المصلحة العامة. والفساد ظاهرة كبيرة لسعة وتنوع اشكال ومضامين مزاولة النفوذ من مختلف مصادره لتسخير موارد الدولة وإمكانات الاجهزة الحكومية بقصد الانتفاع الخاص، وكذلك الإعاقة المتعمدة للأداء حسب القوانين والضوابط المتعارف عليها لخدمة مصالح غير مشروعة.
والأفراد الذين لا يدركون مكاسبهم وخسائرهم بمقاييس الأخلاق، او حتى لا يخضعون حساباتهم للمنافع والتكاليف إلى قيود العفة والنزاهة والأمانة، يفسر سلوكهم القول المأثور من أمن العقاب اساء الأدب. وهذه الفئة تقارن بين المكاسب غير المشروعة والعقوبة المتوقعة. وعندما ينخفض احتمال العقوبة او انها حتى في حالة وقعوها ليست بالقسوة الكافية للردع يقترفون الآثام. و يطلق على هذا التفسير للفساد نظرية الاختيار، وهو اختيار عقلاني من منظور الفاسد طالما هو صحيح حسابيا. ويستنتج من هذا التصور النظري اهمية زيادة تكاليف الفساد بتغليظ العقوبة وإذكاء الرقابة بحيث يزداد احتمال اكتشاف الفاسد ووقوعه تحت طائلة القانون.
ويعزى الفساد ، في نظر بعض الباحثين، إلى عيوب اخلاقية في الفرد الذي يرتكبه وهذه المقاربة مستعارة من علم الأجرام، أي ان تلك النواقص التكوينية، وليست بالضرورة بيولوجية، تجعله مستعدا للفساد ومن جملة تلك العيوب الطمع والشح والنرجسية والكذب والرياء.
ولا ينحصر فعل الفساد بأهداف مادية تقارن بالعقوبة، بل قد تكون الأهداف متعددة منها البحث عن مكانة اجتماعية اعلى او السلطة والقوة او التعويض عن إحباط. ومن هنا نفهم لماذا يتصرف مستشارون وموظفون كبار في الدولة بكيفية تناقض المصالح العامة، التي اؤتمنوا عليها، بالصميم، من اجل الشهرة والأبهة. او ليتسلقوا نحو مواقع اعلى، وهذا الطراز من السلوك الفاسد لا يعاقب عليه القانون، على الأغلب، كما لا يعاقب على الآراء المغشوشة والتقارير التي تزور الحقائق او تشيع الأوهام كي تستخدم مواقع الدولة، في نهاية المطاف، لخدمة مصالح خاصة.
وثمة تفسير ينطلق من الثقافة في البيئة التنظيمية لموظف الخدمة العامة اي ثقافة المجموعة المحيطة بالشخص تؤثر في حالته الذهنية حتى ينخرط في الفساد دون ممانعة ويضرب الكتاب أمثلة على ذلك من سلوك الشرطة ومنتسبي البلديات في بعض البلدان. بيد ان هذا التصور يبالغ في إلغاء الفرد ويجعله متمثلا سلبيا لسلوك مجموعة فاسدة تقليديا، بينما يوجد النزيه حتى في البيئات التي اصبحت توصف بأنها موبوءة بالفساد. لكن هذا التوصيف يسلط الضوء على مقاربة لمعالجة الفساد تتجه لمجموعة بأكملها او ثقافة بيئة العمل.
وربما من الأنسب القول بالبيئة الاجتماعية الثقافية التي حافظت على عناصر مساندة للفساد، ومنها عدم الاكتراث بالمصلحة العامة التي ليست لها سلطة اخلاقية ضاغطة على مواقف الأفراد فيترك هؤلاء لحساباتهم الفردية الأنانية. فعندما يقال ان المدير اضاع على الدولة مليون دولار، بسبب إهماله او اخذه الرشوة، يحسب الفرد إن ما يصيبه منها يقترب من الصفر وهذا الحساب يجري بطريقة لا واعية وتلقائية فلا يهتم. ولو زودته التنشئة الاجتماعية والثقافية بالحساسية الأخلاقية تجاه الشأن العام، وأن هذا الواجب جماعي وفي التخلي عنه خيانة، لتصرف على نحو مختلف. بتعبير آخر ان البيئة التي تضعف دوافع الرقابة على الصالح العام لدى افراد المجتمع تساند الفساد. بل يصل الأمر ان البعض من رؤساء الدوائر والرقباء يغضون الطرف عن وقائع الانتفاع غير المشروع لضعف الوازع الأخلاقي تجاه الواجب. وفي هذه الأجواء قد يصل الأمر ان رئيس الدائرة يسلم تقارير المخبرين عن وقائع التخريب إلى الفاسدين انفسهم. لأن إدامة المودة مع هؤلاء تؤنسه وهو لم ينتفع منهم ، طبعا هذه حالات متطرفة لكنها تدل على اهمية الثورة الثقافية لردع الفساد.
أو لنفهم البيئة من جهة أخرى بأن الفاسدين اقوياء والسلطات العامة لا تتمكن من فرض القانون وضمان الحماية للنزيه فبدافع الخوف الذي يخيم على زملاء العمل والرقباء ورؤساء الدوائر تمرر الصفقات الفاسدة. بيد ان من غير الممكن الانتظار لتغيير البيئة الاجتماعية الثقافية، او حتى على نطاق اصغر، ثقافة بيئة العمل في منظمة بعدد مئات من المنتسبين. وفي هذه الحالة لا بد من تغيير الرؤساء وكبار الموظفين وإفهام الجدد ان العقوبة تنتظرهم إن لم يتدبروا الأمر مع مساندتهم بالمتابعة وتوفير الحماية السياسية والأمنية لهم.
ومما يتصل بالثقافة العامة، في العراق مثلا، ينتظر من المسؤول تسهيل انتفاع الأقرباء والأصدقاء من الدولة، ومن يلتزم بضوابط عدم التمييز أو ترجيح المصلحة العامة يعاني ويخسر مودة الكثيرين. وهذه المشكلة سبق وان اهتم بها عالم الاجتماع المعروف علي الوردي. وبعض الكتاب يضع هذه المشكلة في التناقض بين القيم على المستوى الخاص وتلك التي على المستوى العام، ولذلك قد يضع البعض هذه التصرفات في صنف يسميه الفساد النبيل. ويذكر مثل من امريكا اللاتينية " لأصدقائي كل شيء، وللأعداء لا شيء، وللغرباء القانون"
(1, P54) . وإضافة على البيئة الاجتماعية الثقافية، احيانا تؤثر مرحلة التطور الاقتصادي والتقني ونظام الإدارة الحكومية، وهذا صحيح على سبيل المثال في الفساد المرتبط بمقاولات المشاريع العامة وعقود التجهيزات. ويقال بعض الأحيان إن التشدد البيروقراطي يؤدي إلى كثرة نوافذ الفساد، او ان تعقيد الإجراءات الرقابية يؤخر الإنجاز، وقد تختلف مضامين هذه المواقف من زاوية النزاهة والإصلاح ، والتعميم لا يستند إلى اساس موضوعي مقنع.
ونلاحظ ان مقاربة الفساد تبدا من الفرد والجماعة الصغيرة التي ينتمي إليها في منظمة العمل او روابط القرابة والسكن، ثم التنظيم الحكومي واساليب الإدارة ، والنظام السياسي ، والبنية الاقتصادية والاجتماعية على المستوى الوطني، والقيم التي ينشأ عليها الفرد والتي تقدم الدليل الأخلاقي للتعامل مع الشأن العام. وبرامج الإصلاح، بطبيعة الحال، لا يمكنها في الآماد القريبة والمتوسطة، العمل على جميع هذه المتغيرات، وفي النهاية لا بد من اللجوء إلى الادوات التي في متناول الحكومة من تشريعات وقرارات إدارية وتنظيمية لمواجهة الفساد. غير ان المؤسسات الصانعة للراي العام لها دورها بالتأكيد وهي التي بوسعها التعامل مع الأساس التحليلي الواسع للفساد لمساندة الإصلاح، بل هي التي تقود الثورة الثقافية لمحاربة الفساد.
وتتزايد القناعة بأن الفساد واسع النطاق له نتائج سلبية لا يستهان بها على التنمية والرفاه الاجتماعي. بل يعتقد البعض ان الفساد يفوق في فعله السلبي دور العوامل الاقتصادية التقليدية في النمو المستدام ، كما يؤدي إلى تدهور المستوى التعليمي والصحي والبيئة ويضعف الثقة بالسلطات السياسة ويغذي العنف وهذه القناعة موجودة في العراق بقوة (5).
الدراسات المسحية والتحليلية للفساد:
لأن وقائع الفساد سرية والتي تصل إلى القضاء منها محدودة بقيت الدراسات تستند إلى ما يسمى مدركات الفساد Perceptions Corruption والتي تعبر عن اراء خبراء في أداء الحكومات ومن زاوية اصحاب الأعمال خاصة مضافا إليها انطباعات افراد عينة بحجم صغير، عادة، وليست عشوائية (2). وتلك الانطباعات، وحتى اراء الخبراء، تكونت من التعامل مع موظفين حكوميين او تأثرت بالأعلام. ويبالغ الأعلام ، عادة، في تصوير الفساد عندما تكون حرية التعبير والنشر واسعة، وعندما تستخدم مفردات النزاهة والفساد في التنافس السياسي. وفي نفس الوقت تكون تغطية الأعلام للسلوك الفاسد اقل في الدول التي توصف بالنزاهة وترسخت تلك الصورة لها في اذهان الناس.
وعلى سبيل المثال شمل تقرير الشفافية الدولية لعام 2014 دولا بعدد 175 واعتمد مقياس للفساد بين الصفر للفساد التام و100 لأعلى مستويات النزاهة. وتقع ثلثي دول العالم دون درجة50 على ذلك المقياس. وأدناها في الفساد الدانيمارك ونيوزيلاندا 92 للأولى و 91 للثانية، واقلها نزاهة كوريا الشمالية والصومال 8 درجات لكل منهما. والعراق 16 وإيران وروسيا ولبنان 27، واندونيسيا والأرجنتين 34 ومصر 37 والسعودية والأردن والبحرين 49، والولايات المتحدة الأمريكية 74. ومن الواضح وجود ارتباط موجب بين مستوى التطور الاقتصادي والنزاهة ، كما ان البلدان التي تعاني اضطرابا امنيا وسياسيا يستشري فيها الفساد وذلك بالمقارنة بين مؤشر مدركات الفساد والشائع المعروف عن تلك البلدان.
وبصفة عامة وجدت الدراسات الإحصائية ارتباطات بين مرحلة التطور الاقتصادي التي يعبر عنها متوسط الناتج المحلي للفرد والنزاهة، وايضا بين الفقر والفساد علاقة طردية، وضعف الحكومة يغري بتجاوز القانون واستخدام النفوذ والموقع الحكومي لخدمة اغراض خاصة. ولا يخفى دور النزاعات الأهلية والعنف في تقوية الفساد عبر إضعاف الأجهزة المسؤولة عن فرض القانون. ووجدت دراسات اخرى ان مكننة العمل الحكومي تساعد النزاهة، وتناولت الدراسات الإحصائية النظام السياسي وله اثر ايضا، فالنضج والديمقراطية الراسخة والشفافية وسيادة القانون واستقلال وقوة القضاء، هذه كلها، ترتبط بانخفاض وقائع الفساد، لكن بدايات الانتقال إلى الديمقراطية في مجتمع إعتاد على التسلط ينعش الفساد. كما ان التشرذم السياسي للهيئات المنتخبة والحكومات التوافقية الهشة من عوامل الفساد، وفي حال العراق مثال على ذلك.
وقائمة المتغيرات المرشحة لتفسير الفساد بالمعنى التجريبي طويلة بما فيها مستويات التعليم والتدريب وخصائص التنظيم الحكومي وانماط القيادة والرقابة والسيطرة ...إلخ. بيد ان ما توصلت إليه تلك الدراسات ارتباطات وليست علاقات سببية، وتختلف قوة تلك الارتباطات من د راسة لأخرى. تحليل الانحدار الذي اجراه Treisman ، مثلا، بين أن تاريخ الإدارة الحكومية يؤثر في درجة الفساد فيما إذا كانت الدولة مستعمرة سابقا لبريطانيا او لم تستعمر هذا العامل يقترن بانخفاض الفساد. اما الانقسام اللغوي دليلا على التعددية الأثنية فقد كان من جملة المتغيرات التفسيرية وتأثيره متضارب. ولمستوى التطور الاقتصادي بدلالة متوسط الناتج القومي للفرد علاقة عكسية مع الفساد وهو الفهم الشائع والذي تؤيده تقارير الشفافية الدولية ، كما سلف. ولم تظهر ، تلك الدراسة، علاقة واضحة بين مؤشر الحقوق السياسية والفساد وهو يخالف الانطباع الشائع والمبين آنفا. وكذلك لم يكن لسرعة تغير الكابينة الوزارية دور في زيادة او تقليص الفساد. اما النظام الفدرالي فكان ارتباطه مع الفساد عاليا وهو عكس ما يروج في الأعلام العراقي من ان المزيد من اللامركزية يعزز النزاهة، وربما لأن النظام الاتحادي والتوسع في اللامركزية يجزئ السلطة وكذلك الرقابة ويقود إلى تسهيل الاختراق
(3,PP 13-15) . وفي دراسة عن دول الاتحاد الأوربي واليونان تناولت العلاقة بين الفساد ومتغيرات اخرى والنمو الاقتصادي، توصلت إلى الأثر السلبي للفساد على النمو الاقتصادي وأن اليونان تحتاج 37 سنة بعد عام 2006 كي تصل إلى مستوى يقارب دول الاتحاد المتقدمة في هذا المجال .(4, pp 17- 23) وتلك استنتاجات من التحليل الإحصائي وهو عادة عليه الكثير من التحفظات ومنها السببية بالمعنى الأبستمولوجي. وعرفت ، تلك الدراسة، البيروقراطية، بمعنى صلابة الإدارة الحكومية المعيقة للتطور، بنقص الحرية الاقتصادية لعدم توفر بيانات مباشرة. والحرية الاقتصادية مقاسة بالمؤشر المعروف وهو مدى الاقتراب من النموذج الليبرالي الجديد وهذا الفهم لا يخلو من تحيز ايديولوجي، لتنتهي إلى محاولة إثبات العلاقة العكسية بين البيروقراطية، بذلك المعنى، والنمو الاقتصادي.
ولكن تقديرات تلك الدراسة لا تؤكد علاقة سلبية حاسمة بين البيروقراطية والنمو إلا عندما تقتصر المتغيرات التفسيرية على البيروقراطية والتضخم إضافة على المستوى الابتدائي للتطور مقاسا بالناتج المحلي للفرد . وبهذا التوصيف كان تأثير البيروقراطية سلبيا اما التضخم ، وعكس الشائع، لم تثبت علاقته السلبية بالنمو، وللمستوى الابتدائي للتطور علاقة سلبية بالنمو وهذا يفيد إمكانية التقارب Convergence اي ان البلدان الأقل تطورا لها فرصة اللحاق بالبلدان الأعلى في سلم التطور. وفي التقدير الذي اشتمل قائمة المتغيرات الأوسع : المستوى الابتدائي للناتج المحلي للفرد، والتضخم، والبيروقراطية، والفساد، والانفتاح المالي بدلالة الاستثمار الأجنبي المباشر، والانفتاح التجاري، والاستهلاك الحكومي نسبة إلى الناتج المحلي، فقد تبين الأثر السلبي على النمو من الاستهلاك الحكومي والفساد إضافة على المستوى الابتدائي للتطور، والأثر الإيجابي من الانفتاح المالي والتجاري اما البيروقراطية والتضخم فلم تكن علاقتها سلبية بالنمو الاقتصادي.
ومما سبق يفهم ان التحليل الإحصائي يؤيد فرضية التقارب بين المجتمعات مع الزمن وان البلدان النامية والناهضة لديها فرصة اللحاق بمن سبقها في التطور، وهذا الاستنتاج تؤكده بالمجل، وبصفة مستمرة، بيانات المقارنة الدولية التي تفيد تفوق البلدان الناهضة على المتقدمة بمعدل النمو وبفارق جوهري. لكن الفساد يعرقل انتفاع الدول، مثل العراق، من هذا القانون الموضوعي. وايضا، ان الفساد يستند إلى جذور في الثقافة السائدة Culture وانماط الإدارة والتنظيم لها علاقة ايضا إضافة على النظام السياسي والبنية الاقتصادية- الاجتماعية.
وهناك نقاشات مستفيضة حول اثر نمط العلاقة بين البيروقراطية الحكومية والمستوى السياسي على الفساد، وفيما إذا كانت البيروقراطية مغلقة ( التعيين مدى الحياة) او مفتوحة، وتأثير ارتباط الأجر بالأداء او باستقلال عنه، واسلوب التعيين، ومدى تماثل نظام العمل في الحكومة مع القطاع الخاص. ونتائج التحليل ليست حاسمة إذ توجد علاقة موجبة على المستوي التجميعي بين ( انخفاض الفساد ) وربط الأجر بالأداء لكنها لا تظهر في كثير من الدول او قد يلاحظ العكس. وكذلك استقرار الموظفين او الخدمة مدى الحياة كما في العراق له اثر في خفض الفساد بالمجمل عند المقارنة فيما بين الدول بمجموعة كبيرة وذلك إلى جانب وجود العكس في حالات عدة ما يعني صعوبة الجزم بأن نظام البيروقراطية المفتوحة ( حراك القوى العاملة المستمر بين الحكومة والقطاع الخاص) يفاقم الفساد. والدراسة (5) عندما وضعت متغيرات خصائص البيروقراطية والسياسة واضافت إليها متغيرات أخرى اظهر متغير الناتج المحلي للفرد والبروتستانتية ( فرضية ويبر) أنهما الأقوى في تفسير انخفاض الفساد.
وفي العراق يفسر الفساد بالانقسام الطائفي والعنف والمحاصصة والحكم بالتوافق وبالتفاعل مع خصائص الاقتصاد النفطي. بما في ذلك انحسار القاعدة الإنتاجية، وتعميق الاعتماد على مورد صادرات النفط في تمويل الأنفاق العام لأدامه الدخل العائلي وانشطة القطاع الخاص في النقل والتجارة والبناء واخرى خدمية. وهذا الفهم العراقي لظاهرة الفساد ليس جديدا ايضا إذ كتب الكثير عن العلاقة السلبية بين الريع والنمو الاقتصادي وأن مورد النفط يساعد على إساءة التصرف بالموارد بالفساد وتدني الكفاءة وغير ذلك. اما العلاقة بين النظام التوافقي والفساد فهي ليست بعيدة عما تذكره ادبيات المالية العامة من صعوبات القرار وعدم الحسم في مجلس نيابي مفتت وحكومة ملفقة. بيد ان هذا الفهم على عمومه لا يقدم دليلا ذي مضمون إجرائي لمواجهة الفساد. لأن ثمة عناصر اصبحت شبه ثابتة في التشكيلية العراقية والمتغير لا يفسر بالثابت وهناك الكثير من العوامل الفاعلة في الفضاء الاجتماعي – الثقافي للعراق وهذه ليست جميعها تحتاج ثلاثة اجيال، كما يقال ، لتعديلها. وهناك فرص للتغيير داخل المنظومة البيروقراطية الحكومية في العراق لأنها لم تشهد بعد إعادة بناء ولو جزئية.
ولذلك تمس الحاجة إلى المزيد من محاولات التشخيص وفي البداية لا بد من مراجعة الدراسات المتاحة والتي عالجت ظواهر الفساد في بلدان العالم المختلفة بأساليب تعد منهجية بالعرف الأكاديمي.

(1)DE Graft, Gjalt, Causes of Corruption: Towards a Contextual Theory of Corruption, PAQ, spring 2007.
(2) Corruption Perception Index, Transparency International 2114.
(3) Treisman, Daniel, The Causes of Corruption: A Cross- National Study, University of California, Los Angeles, 1998,[email protected].
(4) Papaconstantinou, Panagiota, et al, How Bureaucracy and Corruption affect economic growth and convergence in
the European -union-? The case of Greece, idec.gr/iier/new
(5) Dahlströ-;-m, Carl and Lapuente, Victor, Weberian bureaucracy and corruption prevention.

#أحمد_إبريهي_علي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات