مسودة الصفر وخطورتها في صناعة القرار بسبب نقطة البداية

عبدالحكيم سليمان وادي

الحوار المتمدن-العدد: 8875 - 2026 / 10 / 31 - 18:13
المحور: مواضيع وابحاث سياسية
    

الدكتور عبدالحكيم سليمان وادي
أستاذ العلاقات الدولية والعلوم السياسية

مقدمة
لا تبدأ صناعة القانون الدولي عند لحظة التصويت على مشروع قرار أو التوقيع على اتفاقية دولية، بل تسبقها مرحلة تمهيدية قد تكون أكثر تأثيراً مما يبدو للوهلة الأولى، تتمثل في إعداد الوثيقة الأولية التي تُطرح أساساً للنقاش والتفاوض بين الدول والفاعلين الدوليين. وفي هذا السياق، تبرز ما يُعرف في أروقة الأمم المتحدة والمؤسسات الدولية بمصطلح «مسودة الصفر» (Zero Draft)، بوصفها نقطة الانطلاق التي تتحدد من خلالها الموضوعات المطروحة، والمفاهيم المعتمدة، والخيارات المتاحة، والبدائل التي يمكن مناقشتها أو استبعادها قبل الوصول إلى الصيغة النهائية. وعلى الرغم من أن هذه المسودة لا تتمتع، بمجرد إعدادها أو تداولها، بقوة قانونية ملزمة، فإن تأثيرها السياسي والتفاوضي قد يتجاوز حدود الوثيقة التمهيدية، ليصل إلى توجيه مسار المفاوضات والتأثير في مضمون القواعد الدولية المستقبلية. وتزداد خطورة هذه المسألة في ظل التفاوت في القدرات التفاوضية بين الدول، واختلاف مصالحها السياسية والاقتصادية، وتنامي دور القوى الكبرى والخبراء واللجان الفنية في إعداد النصوص الدولية. ومن ثم، فإن دراسة مسودة الصفر لا تتعلق بإجراء فني في عملية الصياغة فحسب، بل تفتح المجال لمساءلة السلطة التي تتحكم في نقطة البداية، ومدى انعكاس موازين القوة الدولية على إنتاج القانون، وحدود التوازن بين المشروعية الإجرائية والعدالة في مضمون النصوص الدولية.

السؤال الإشكالي

إلى أي مدى تؤثر مسودة الصفر في صناعة القرار والقانون الدولي وتوجيه مضمون قواعده قبل الوصول إلى الصيغة النهائية؛ وهل تظل مجرد وثيقة تمهيدية لتيسير التفاوض، أم يمكن أن تتحول إلى أداة غير مباشرة لتوجيه الإرادة الدولية وترسيخ مصالح الدول الأكثر نفوذاً؛ وما الضمانات القانونية والمؤسسية التي تكفل أن تكون عملية إعدادها ومناقشتها قائمة على الشفافية والمشاركة المتكافئة واحترام المصالح المختلفة للدول.

أولاً: مفهوم مسودة الصفر وموقعها في صناعة القانون الدولي.

يُستخدم مصطلح «مسودة الصفر» للدلالة على النسخة الأولية التي تُعدّ لتكون أساساً لبدء النقاش والتفاوض بشأن وثيقة دولية مقترحة، سواء تعلق الأمر بمعاهدة دولية، أو إعلان سياسي، أو ميثاق متعدد الأطراف، أو برنامج عمل صادر عن مؤتمر دولي. ولا يعني وصف الوثيقة بأنها مسودة الصفر أنها أول نص كُتب تاريخياً بشأن الموضوع، وإنما يشير عادة إلى النسخة الأولية المتكاملة التي تُطرح رسمياً أو شبه رسمياً أمام الأطراف المعنية لتقديم الملاحظات والتعديلات.

وتسبق هذه المرحلة، في العادة، أعمال تحضيرية ومشاورات سياسية وفنية، ومذكرات خبراء، ومقترحات تقدمها الدول أو المنظمات الدولية والجهات المعنية. ثم تبدأ مرحلة التداول والتعديل، التي قد تنتج عنها نسخ منقحة متعاقبة قبل اعتماد النص النهائي. وتختلف هذه الإجراءات بحسب طبيعة الوثيقة والجهة المشرفة على إعدادها، إذ لا توجد قاعدة إجرائية موحدة تحكم جميع المسودات الأولية.

وتكمن أهمية هذه الوثيقة في أنها لا تقدم نصاً أولياً للنقاش فحسب، بل ترسم الإطار الذي ستتحرك داخله المفاوضات. فعندما تتضمن المسودة تعريفاً معيناً للمشكلة، أو تقترح آلية محددة لمعالجتها، أو تعتمد مفردات قانونية دون غيرها، فإنها تضع تصوراً أولياً لما يُعد ممكناً أو مقبولاً أو قابلاً للتفاوض. وهنا تتحول عملية إعداد النص من نشاط تحريري إلى ممارسة ذات أبعاد قانونية وسياسية واستراتيجية.

ومن المهم التمييز بين مسودة الصفر وغيرها من الوثائق التحضيرية؛ فليست كل ورقة عمل أو مشروع قرار أو مقترح تفاوضي مسودة صفر بالمعنى الدقيق. كما أن التسمية لا تمنح الوثيقة صفة قانونية خاصة، وإنما تتحدد أهميتها بحسب موقعها في المسار التفاوضي ومدى اعتماد الأطراف عليها.

ثانياً: نفوذ وسلطة نقطة البداية وأثرها في توجيه المفاوضات الدولية.

تنبع إحدى أبرز مخاطر مسودة الصفر من قدرتها على التأثير في نقطة البداية التي تنطلق منها المفاوضات. فالدولة أو المجموعة التي تمتلك القدرة على إعداد النص الأولي لا تكتفي بترتيب الأفكار، وإنما تستطيع، بصورة مباشرة أو غير مباشرة، تحديد الموضوعات التي تحظى بالأولوية، والمسائل التي تُدرج في صلب الوثيقة، وتلك التي تُترك خارجها أو تؤجل إلى مراحل لاحقة.

ويمكن تحليل هذه السلطة من خلال ثلاثة مستويات مترابطة. يتمثل المستوى الأول في تحديد جدول الأعمال، أي اختيار القضايا التي ستُطرح للنقاش وترتيب أولوياتها. أما المستوى الثاني فيتعلق بتحديد البدائل المتاحة، من خلال تقديم صياغة معينة بوصفها نقطة الانطلاق، في حين تبقى تصورات أخرى خارج النص أو أقل حضوراً في النقاش. ويتمثل المستوى الثالث في توزيع أعباء التعديل؛ إذ تجد الدول المعترضة على الصياغة الأولية نفسها مطالبة بتقديم مقترحات بديلة، وتبريرها، وحشد التأييد لها، بينما تستفيد الجهة التي أعدت المسودة من موقع المبادرة والسيطرة على النسخة الأولى.

وتتصل هذه الظاهرة بما يُعرف في علم النفس السياسي وتحليل التفاوض بـ«أثر الارتكاز» (Anchoring Effect)، أي ميل الأطراف إلى اتخاذ نقطة البداية مرجعاً عند تقييم الخيارات والبدائل اللاحقة. ففي المفاوضات الدولية، قد تؤثر الصياغة الأولى في الحدود التي يُنظر إليها باعتبارها معقولة للتسوية، حتى وإن لم تكن الأكثر عدالة أو توازناً.

ولا يعني ذلك أن المسودة تفرض بالضرورة نتيجة المفاوضات، أو أن بقية الدول تفقد قدرتها على التأثير فيها؛ فقد تؤدي المفاوضات إلى تغييرات جوهرية، وقد تُرفض المسودة بالكامل أو يعاد بناء هيكلها. لكن التأثير الأولي يظل مهماً، لأن التفاوض يبدأ غالباً من نص قائم، وليس من مساحة فارغة تتساوى فيها جميع التصورات والاقتراحات.

وتزداد هذه السلطة في المؤسسات التي تتفاوت فيها قدرات الدول على إعداد النصوص ومتابعة المفاوضات، ولا سيما في مجلس الأمن، حيث تؤثر المبادرة في صياغة مشروعات القرارات، وتحديد الخيارات التي تُعرض على الأعضاء، وطبيعة التسويات الممكنة قبل التصويت. وهنا تظهر القوة التفاوضية غير المباشرة، التي لا تعتمد فقط على التصويت أو التهديد باستخدام حق النقض، وإنما أيضاً على امتلاك القدرة على صياغة النص الذي سيصبح أساساً للنقاش.

ثالثاً: اللغة القانونية في مسودة الصفر بوصفها أداة لتوزيع الالتزامات.

لا تتحدد الآثار القانونية للنصوص الدولية بمضمونها العام وحده، بل تتأثر كذلك باللغة المستخدمة في صياغتها. فالفارق بين عبارة «تلتزم الدول باتخاذ التدابير اللازمة» وعبارة «تشجع الدول على النظر في اتخاذ التدابير المناسبة» ليس فارقاً أسلوبياً بسيطاً، وإنما قد يعكس اختلافاً في درجة الإلزام وطبيعة المسؤولية المتوقعة وإمكانية مساءلة الدول عن عدم الامتثال.

ولهذا تكتسب المصطلحات الواردة في مسودة الصفر أهمية خاصة. فالأفعال المستخدمة، مثل «يلتزم»، و«يضمن»، و«يتعين»، و«ينبغي»، و«يشجع»، و«يدعو»، قد تشير إلى درجات مختلفة من القوة المعيارية، وإن كان تحديد الأثر القانوني الدقيق يتطلب قراءة النص كاملاً، والنظر في سياقه، وطبيعة الوثيقة، وإرادة الأطراف، والقواعد القانونية ذات الصلة. فلا يجوز افتراض أن كل تعبير يبدو إلزامياً ينشئ تلقائياً التزاماً قانونياً دولياً، أو أن كل تعبير ذي طابع توصوي يخلو بالضرورة من أي أثر قانوني.

وتتضاعف أهمية هذه المسألة عندما تتعلق الوثيقة بحقوق الإنسان، أو حماية البيئة، أو المسؤولية عن الأضرار العابرة للحدود، أو نقل التكنولوجيا، أو تمويل التنمية، أو تنظيم استخدام التقنيات الرقمية. ففي هذه المجالات قد يؤدي تعديل محدود في الصياغة إلى تغيير نطاق المسؤولية أو تحديد الفئات المستفيدة أو تضييق الالتزامات التي تتحملها الدول.

فعلى سبيل المثال، يختلف النص الذي يدعو الدول إلى «التعاون لتعزيز الوصول إلى التكنولوجيا» عن نص أكثر تحديداً يتضمن التزامات تتعلق بتبادل المعرفة، وبناء القدرات، وتقديم الدعم المالي والتقني للدول النامية. كما أن إدراج استثناءات واسعة أو عبارات غير محددة قد يترك مجالاً كبيراً للتأويل عند التطبيق، بما يسمح للأطراف بتفسير الالتزامات وفق مصالحها الخاصة.

ومن هنا، ينبغي إخضاع مسودة الصفر لتحليل قانوني دقيق يميز بين المصطلحات السياسية العامة والمفاهيم القانونية المحددة، ويفحص مدى اتساق الصياغة المقترحة مع القواعد الدولية القائمة. فالغموض قد يكون أحياناً وسيلة للتوصل إلى توافق بين أطراف مختلفة المصالح، لكنه قد يتحول لاحقاً إلى مصدر للنزاع عندما يسمح بتفسيرات متعارضة لمضمون الالتزامات.

رابعاً: مسودة الصفر واختلال موازين القوة بين الدول.

تستند صناعة القانون الدولي، من الناحية المؤسسية، إلى مبدأ المساواة في السيادة بين الدول، غير أن المساواة القانونية لا تعني بالضرورة تساوي القدرات الفعلية على التأثير في صياغة القواعد الدولية. فالدول تختلف في مواردها الاقتصادية، وحجم بعثاتها الدبلوماسية، وخبراتها القانونية والفنية، وقدرتها على متابعة المفاوضات الطويلة، فضلاً عن نفوذها السياسي وتحالفاتها الدولية.

ويظهر هذا التفاوت بوضوح عندما تُعد مسودة الصفر داخل مجموعة محدودة من الدول أو الخبراء، ثم تُعرض على بقية الأطراف في مرحلة متقدمة، أو عندما تكون المهلة المتاحة لدراستها قصيرة لا تسمح للوفود الصغيرة بإجراء تحليل قانوني وتقني متكامل. وفي هذه الحالة، قد تتحول المشاركة الرسمية إلى مشاركة محدودة التأثير، رغم حضور الدول المعنية في الاجتماعات.

وتواجه الدول النامية، ولا سيما دول الجنوب العالمي، تحديات إضافية تتعلق بارتفاع كلفة المشاركة الفنية والقانونية في المفاوضات متعددة الأطراف. فقد تتطلب بعض النصوص خبراء متخصصين في القانون والاقتصاد والبيئة والذكاء الاصطناعي والتمويل، في حين لا تمتلك جميع الدول الموارد اللازمة لتوفير هذه الخبرات بصورة مستمرة. وينشأ عن ذلك احتمال أن تكون بعض الصياغات أكثر تعبيراً عن أولويات الأطراف القادرة على إنتاجها ومتابعتها، لا عن مجموع المصالح التي يُفترض أن يعكسها النص الدولي.

ولا يصح افتراض أن كل مسودة تعدها دولة قوية ستكون بالضرورة منحازة، أو أن كل صياغة تصدر عن خبراء مستقلين تفتقر إلى الحياد. فالمعيار الحقيقي يتمثل في فحص إجراءات الإعداد، ومدى إتاحة المعلومات، وفرص المشاركة، وكيفية التعامل مع المقترحات المتعارضة، ووجود ضمانات تحقق التوازن بين المصالح المختلفة.

وتكمن الخطورة في أن الاختلال التفاوضي قد ينتقل من المجال السياسي إلى المجال القانوني؛ إذ يمكن أن تتحول صياغة بدأت بوصفها مقترحاً أولياً إلى قاعدة معتمدة إذا لم تتوافر للدول الأخرى القدرة الفعلية على تعديلها. وبذلك لا تكمن المشكلة في وجود مسودة أولية، وإنما في الظروف التي تجعلها مرجعاً يصعب تغييره رغم الاعتراضات الجوهرية عليها.

خامساً: الحذف والصمت في مسودة الصفر وأثرهما في مضمون القواعد الدولية.

لا ينبغي أن ينصب تحليل المسودات على ما تتضمنه من مواد وعبارات فحسب، لأن ما تغفله الوثيقة قد يكون بالقدر نفسه من الأهمية. فعدم إدراج موضوع معين قد يؤدي إلى إبعاده عن جدول الأعمال، أو تأجيل معالجته، أو إخضاعه لاحقاً لشروط أكثر تعقيداً. وقد يُستبعد بند بسبب ضيق نطاق الوثيقة أو نقص الأدلة الفنية أو عدم التوافق بين الأطراف، كما قد يكون الاستبعاد نتيجة ضغوط سياسية أو اختلاف في الأولويات.

وتظهر هذه الإشكالية عندما تتناول المسودة موضوعاً دولياً واسعاً، لكنها لا تتضمن آليات واضحة للرقابة أو التنفيذ أو المساءلة. فقد تتضمن مبادئ عامة حول حماية حقوق الإنسان من دون تحديد كيفية متابعة تنفيذها، أو تقر بأهمية حماية البيئة دون توضيح كيفية توزيع تكاليف الانتقال البيئي أو معالجة الأضرار التي تتحملها المجتمعات الأكثر هشاشة.

ومع ذلك، ينبغي الحذر من اعتبار كل حذف دليلاً على وجود قصد سياسي خفي؛ فالمسودات الأولية لا يمكنها أن تتضمن جميع التفاصيل، وقد يكون من الضروري ترك بعض المسائل للمفاوضات اللاحقة. لكن التحليل الجاد يقتضي طرح أسئلة محددة: لماذا أُدرجت مسألة معينة واستُبعدت أخرى؟ وهل جرى توضيح أسباب الحذف؟ وهل أُتيحت للأطراف المتأثرة فرصة الاعتراض؟ وهل ترتب على الاستبعاد إضعاف الحماية القانونية أو تضييق نطاق الالتزامات؟

كما أن الصمت في مسودة ما لا يعني، بمفرده، إلغاء القواعد القانونية القائمة أو إنشاء استثناء منها. فالنصوص الدولية الجديدة تُقرأ في ضوء القانون الدولي ذي الصلة، ولا يؤدي إغفال قاعدة قائمة في وثيقة تفاوضية إلى زوالها. غير أن الإغفال قد يؤثر في نطاق الوثيقة الجديدة وقدرتها على تطوير النظام القانوني أو معالجة ثغراته.

ومن ثم، فإن تحليل مسودة الصفر يتطلب دراسة مزدوجة: تحليل ما تقرره صراحة، وتحليل ما لا تتناوله، مع التمييز بين الإغفال المشروع المرتبط بنطاق الوثيقة، والإغفال الذي قد يحجب مسألة جوهرية عن النقاش الدولي.

سادساً: العلاقة بين مسودة الصفر والمشروعية القانونية للمعاهدات الدولية.

من الضروري التمييز بين التأثير التفاوضي لمسودة الصفر وبين قوتها القانونية. فمجرد إعداد مسودة أو تداولها بين الدول لا يجعلها معاهدة ملزمة، ولا يمنحها تلقائياً صفة القاعدة القانونية الدولية. ويتوقف الأثر القانوني على طبيعة الوثيقة، وصيغة اعتمادها، وإرادة الأطراف، والإجراءات ذات الصلة، والقواعد التي تحكم الموضوع.

وتنظم اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات لعام 1969 جوانب أساسية من إبرام المعاهدات ودخولها حيز النفاذ وتفسيرها. فالمادة 24 تحدد القواعد المتعلقة بدخول المعاهدة حيز النفاذ، بينما تقرر المادتان 31 و32 قواعد تفسير المعاهدات، بما في ذلك الاستعانة بالأعمال التحضيرية وظروف إبرام المعاهدة بوصفها وسائل تكميلية للتفسير في الحالات التي تحددها الاتفاقية.

ويترتب على ذلك أن الانتقال من النص التمهيدي إلى الالتزام التعاهدي لا يتحقق بمجرد وجود صياغة مقترحة، بل يخضع لشروط قانونية وإجرائية محددة. ومع ذلك، قد تكون لمسودة الصفر آثار سياسية وتفاوضية مهمة قبل نشوء أي قوة إلزامية؛ فقد تؤثر في تحديد المصطلحات التي تعتمدها الدول، أو تكشف عن اتجاهات التوافق المحتمل، أو تشكل أساساً للمناقشات الفنية.

وتبرز أهمية الأعمال التحضيرية عند تفسير المعاهدات، غير أن ذلك لا يعني أن كل نسخة أولية تتمتع تلقائياً بحجية حاسمة. إذ يتوقف وزنها التفسيري على صلتها بالنص المعتمد، وظروف التفاوض، ومدى تعبيرها عن إرادة الأطراف، والقواعد التفسيرية المنطبقة.

ومن الضروري أيضاً التمييز بين المعاهدات الدولية والقرارات والإعلانات والمواثيق ذات الطابع السياسي أو التوجيهي؛ فاعتماد وثيقة من جانب الجمعية العامة للأمم المتحدة لا يعني بالضرورة أن جميع فقراتها تنشئ التزامات تعاهدية ملزمة. وقد يكون لبعض قرارات الجمعية آثار قانونية أو مؤسسية بحسب موضوعها وسندها، بينما يظل بعضها الآخر ذا طبيعة توصوية أو سياسية.

وعليه، فإن مسودة الصفر تؤثر في صناعة القانون الدولي من خلال موقعها داخل العملية التفاوضية، لا من خلال افتراض أنها قانون نافذ منذ لحظة صدورها. وهذا التمييز ضروري لتجنب المبالغة في قوتها القانونية، من دون التقليل من أهميتها العملية في توجيه الصياغة النهائية.

سابعاً: مسودة الصفر في الممارسة ونموذج ميثاق المستقبل.

يمثل مسار إعداد «ميثاق المستقبل» في الأمم المتحدة مثالاً عملياً مهماً لفهم العلاقة بين المسودة الأولية والتفاوض الدولي. فقد نُشرت مسودة الصفر للميثاق في 26 يناير 2024، في إطار التحضير لقمة المستقبل، لتكون نقطة انطلاق للمداولات الحكومية الدولية. وتناولت الوثيقة قضايا واسعة، شملت التنمية المستدامة وتمويل التنمية، والسلم والأمن الدوليين، والعلوم والتكنولوجيا والتعاون الرقمي، والأجيال المقبلة، وتطوير الحوكمة العالمية.

وأعقبت المسودة مراجعات متعاقبة، وصولاً إلى اعتماد ميثاق المستقبل ومرفقاته في قمة المستقبل المنعقدة في 22 سبتمبر 2024، بموجب قرار الجمعية العامة A/RES/79/1. وتكشف هذه التجربة أن مسودة الصفر يمكن أن تكون أداة لتنظيم الحوار حول قضايا معقدة، وتوفير نص مرجعي يساعد الوفود على تحديد نقاط الاتفاق والخلاف وتقديم التعديلات وتطوير الصياغات عبر مراحل متتابعة.

كما تكشف التجربة عن أهمية إشراك الجهات المعنية في المراحل التحضيرية، من خلال المشاورات وتقديم المدخلات المكتوبة من مجموعات وأطراف مختلفة، بما فيها منظمات المجتمع المدني والأوساط الأكاديمية والجهات غير الحكومية والقطاع الخاص، وفق الأطر المعتمدة للعملية.

ومع ذلك، لا يكفي وجود مشاورات لإثبات أن جميع الأطراف تمتعت بتأثير متساوٍ في النتيجة النهائية. فالمشاركة قد تختلف من حيث التوقيت، وإمكانية الوصول إلى المعلومات، والقدرة على صياغة مقترحات فنية، ومدى أخذ الآراء المقدمة في الاعتبار. ولذلك ينبغي تقييم نجاح العملية من خلال مقارنة النسخ المتعاقبة، وطبيعة التعديلات التي أُدخلت عليها، ومدى وضوح الانتقال من المقترحات الأولية إلى النص النهائي.

ومن الناحية القانونية، ينبغي الانتباه إلى أن ميثاق المستقبل وثيقة اعتمدتها الجمعية العامة للأمم المتحدة، لكنه ليس معاهدة دولية بالمعنى الفني لمجرد تسميته ميثاقاً. ولذلك يتعين تحديد الأثر القانوني لكل حكم وفق صياغته وطبيعته وسياقه، بدلاً من افتراض أن جميع أحكام الوثيقة تتمتع بدرجة واحدة من الإلزام.

وتؤكد هذه التجربة أن القيمة الحقيقية لمسودة الصفر لا تقاس فقط بقدرتها على تسريع التفاوض، بل كذلك بمدى انفتاح العملية التي أنتجتها، وقدرتها على استيعاب الاختلاف، ووضوح العلاقة بين النص الأولي والنتيجة النهائية.

ثامناً: تأثير مسودة الصفر في حقوق الإنسان والدول النامية.

تتضح الأهمية العملية لمسودة الصفر عندما تتناول موضوعات ترتبط بحقوق الإنسان أو بالتنمية أو بالبيئة أو بتوزيع الأعباء الاقتصادية بين الدول. ففي هذه المجالات، لا تؤثر الصياغة في التفاصيل الفنية فحسب، بل قد تحدد نطاق الحماية، والفئات المستفيدة، والمسؤوليات المتوقعة من الدول، والآليات التي يمكن من خلالها تقييم التنفيذ.

فإذا تناولت المسودة الحق في المياه أو الغذاء أو الصحة، فإن صياغة الالتزامات والضمانات قد تؤثر في مدى وضوح المسؤوليات التي تتحملها الجهات المعنية. وإذا تناولت تغير المناخ، فإن تحديد مفاهيم التمويل والتكيف والخسائر والأضرار قد يؤثر في توزيع المسؤوليات والأعباء. أما في مجال الذكاء الاصطناعي والحوكمة الرقمية، فقد تحدد الصياغة الأولية مدى الاهتمام بالخصوصية وعدم التمييز والشفافية، أو تمنح الأولوية لاعتبارات الابتكار والأمن الاقتصادي.

ولا يعني ذلك أن إدراج حق أو مبدأ في مسودة الصفر ينشئ بذاته حقاً دولياً جديداً أو التزاماً ملزماً؛ فذلك يتوقف على طبيعة النص ومضمونه ومكانته في النظام القانوني الدولي. لكن المرحلة الأولية قد تؤثر في فرص تطوير الحماية القانونية، وفي تحديد المسائل التي ستخضع لمزيد من التفاوض.

وتواجه الدول النامية تحدياً مزدوجاً؛ فهي تسعى من جهة إلى المشاركة في صياغة القواعد التي ستؤثر في سياساتها الوطنية وتنميتها الاقتصادية، ومن جهة أخرى قد تجد نفسها أمام نصوص فنية معقدة تتطلب خبرات وموارد تفاوضية كبيرة. وإذا لم تتوافر لها فرص كافية للمشاركة، فقد تُعتمد قواعد تفرض عليها التزامات مرتفعة التكلفة دون مراعاة متوازنة لاختلاف قدراتها واحتياجاتها التنموية.

ولذلك، فإن ضمان المشاركة الفعلية لا ينبغي أن يقتصر على حق الدول في حضور الاجتماعات، بل يجب أن يشمل القدرة على فهم النصوص، والوصول إلى الخبرة الفنية، وتقديم التعديلات، والحصول على وقت كافٍ لدراسة المقترحات. كما ينبغي أن تُراعى مصالح المجتمعات والفئات المتأثرة، وفق طبيعة الموضوع وآليات المشاركة المعتمدة.

إن العدالة في صناعة القانون الدولي لا تتحقق بمجرد اعتماد النص وفق الإجراءات الرسمية، بل تتطلب أيضاً أن تكون العملية التي أنتجته مفتوحة بما يكفي، وأن تسمح بمناقشة الآثار غير المتكافئة للقواعد المقترحة، ولا سيما عندما تتعلق بمصالح الدول الأقل قدرة على التأثير.

تاسعاً: الضمانات اللازمة للحد من مخاطر مسودة الصفر.

إن الحد من مخاطر مسودة الصفر لا يستلزم إلغاءها، لأن وجود نص أولي قد يسهم في تنظيم المفاوضات وتقليل الغموض وتيسير الوصول إلى اتفاق. وإنما يتطلب بناء ضمانات مؤسسية تجعل المسودة أداة لتيسير التفاوض، لا وسيلة لإغلاق الخيارات أو تمرير تصورات غير متوازنة.

وتأتي الشفافية في مقدمة هذه الضمانات، من خلال توضيح الجهة التي أعدت المسودة، والأسس التي استندت إليها، والمشاورات التي سبقتها، والجهات التي شاركت في صياغتها. ويساعد نشر النسخة الأولية في وقت مناسب، مع إتاحة الوثائق التفسيرية والمقترحات ذات الصلة، على تمكين الدول من دراسة النص ومناقشة مضمونه قبل الانتقال إلى مراحل تفاوضية متقدمة.

وتتمثل الضمانة الثانية في توسيع المشاركة الفعلية، من خلال تمكين الدول من تقديم ملاحظاتها وتعديلاتها، ومنح الوفود التي تعاني محدودية الموارد فرصة معقولة للاستعانة بالخبراء. ويمكن للمنظمات الدولية أن تؤدي دوراً مهماً في توفير الدعم الفني وبناء القدرات، من دون أن يحل ذلك محل الإرادة المستقلة للدول أو مسؤوليتها عن قراراتها التفاوضية.

أما الضمانة الثالثة فتتعلق بإدارة النسخ المتعاقبة؛ فمن الأفضل أن تكون التعديلات قابلة للتتبع، وأن يتضح ما أُضيف إلى النص وما حُذف منه، وأن تتوافر معلومات كافية عن المبررات التي تستند إليها التغييرات الجوهرية. ولا يعني ذلك ضرورة نشر كل المشاورات الدبلوماسية السرية، إذ قد تتطلب بعض المفاوضات مساحة محدودة للمناقشة غير العلنية، لكن السرية ينبغي ألا تتحول إلى غطاء يمنع الأطراف من فهم كيفية تشكل النص أو تقييم أثر التعديلات.

وتتمثل الضمانة الرابعة في إجراء مراجعة قانونية مستقلة للصياغة، بهدف التحقق من اتساقها مع ميثاق الأمم المتحدة والقواعد الدولية ذات الصلة والالتزامات القائمة. وينبغي أن تشمل هذه المراجعة تحديد طبيعة الالتزامات المقترحة، ورصد الغموض الاصطلاحي، وبيان الآثار المحتملة للاستثناءات، مع تجنب تقديم رأي الخبراء بوصفه بديلاً عن القرار السياسي للدول.

وأخيراً، ينبغي ألا يُنظر إلى التوافق على أنه دليل كافٍ على عدالة النص؛ فالتوافق قد يكون ضرورياً لنجاح المفاوضات، لكنه لا يعفي من فحص مدى توازن الأحكام واحترام الحقوق الأساسية ووضوح آليات التنفيذ والمساءلة. فالمشروعية الإجرائية والمشروعية الموضوعية مفهومان مترابطان، لكنهما ليسا متطابقين.

عاشراً: مسودة الصفر بين الكفاءة التفاوضية والديمقراطية الدولية.

تطرح مسودة الصفر سؤالاً أوسع يتعلق بطبيعة صناعة القانون الدولي: هل يكفي أن تُعتمد القواعد وفق الإجراءات المعترف بها، أم ينبغي أيضاً الاهتمام بمدى عدالة المسار الذي أدى إلى اعتمادها؟ ويتصل هذا السؤال بالتوتر القائم بين الحاجة إلى الكفاءة والسرعة في التفاوض، والحاجة إلى المشاركة الواسعة والشفافية والمساءلة.

ففي القضايا الدولية العاجلة، قد تكون هناك حاجة إلى إعداد نص أولي بسرعة حتى تبدأ المفاوضات قبل تفاقم الأزمة. كما أن المسودة الموحدة قد تساعد على تقليل الخلافات الشكلية، وتمنح الوفود أساساً مشتركاً للعمل، وتتيح التركيز على المواد المختلف بشأنها. ومن هذه الزاوية، يمكن أن تكون مسودة الصفر أداة إيجابية لتطوير القانون الدولي وتعزيز التعاون متعدد الأطراف.

لكن السرعة قد تتحول إلى مشكلة عندما تُستخدم لتبرير تقليص فرص المشاركة أو فرض مهلة لا تسمح بدراسة النص بصورة كافية. كما أن اعتماد مسودة أعدتها جهة محدودة قد يعزز الشعور بأن بعض الدول تشارك في المفاوضات بعد تحديد خياراتها الأساسية مسبقاً، الأمر الذي قد يضعف الثقة في العملية التفاوضية ويقلل من استعداد الأطراف لتنفيذ نتائجها.

ومن هنا، فإن الديمقراطية الدولية لا تعني نقل جميع القرارات إلى تصويت شعبي عالمي، وإنما تعني تعزيز شفافية المؤسسات الدولية، وتوسيع فرص المشاركة، واحترام المساواة السيادية للدول، وتوفير فرص حقيقية للتأثير في صياغة القواعد. كما تتطلب التمييز بين حق المشاركة الشكلي والقدرة الفعلية على التأثير، وبين توافق يعبّر عن تفاهم متوازن وتوافق قد ينتج عن تفاوت شديد في الموارد أو النفوذ.

وتكتسب هذه المسألة أهمية خاصة في ظل التوسع المستمر في مجالات التنظيم الدولي، من البيئة والتكنولوجيا إلى الصحة العامة والأمن الرقمي والذكاء الاصطناعي. فكلما ازدادت القواعد الدولية تأثيراً في السياسات الوطنية والحياة اليومية للأفراد، ازدادت الحاجة إلى ضمان أن تكون عملية صياغتها مفهومة وقابلة للمراجعة وخاضعة للنقاش القانوني والسياسي.

وبذلك تصبح مسودة الصفر اختباراً مبكراً لجودة الحوكمة الدولية. فهي لا تحدد وحدها النتيجة النهائية، لكنها قد تكشف منذ البداية ما إذا كانت المفاوضات تسير نحو مشاركة متوازنة، أم نحو عملية يتركز فيها التأثير لدى الأطراف التي تمتلك القدرة الأكبر على صياغة النصوص وتوجيه النقاش.

-الاقتراحات:

1. اعتماد قواعد إجرائية واضحة لإعداد مسودات الصفر: ينبغي للمنظمات الدولية والجهات المنظمة للمؤتمرات أن توضح الجهة المسؤولة عن إعداد المسودة، وأهدافها، ونطاقها، والأسس التي استندت إليها.
2. إتاحة المسودة في وقت مناسب: يجب تجنب طرح النصوص المعقدة قبل المفاوضات بمدة قصيرة لا تسمح للوفود بدراستها، مع مراعاة الظروف الاستثنائية التي قد تتطلب استجابة عاجلة.
3. تعزيز المشاركة الفعلية للدول النامية: ينبغي دعم بناء القدرات القانونية والفنية لوفود الدول ذات الموارد المحدودة، وتوفير فرص متكافئة نسبياً للوصول إلى المعلومات والخبرات اللازمة.
4. إنشاء آلية لتتبع التعديلات: يُستحسن توفير سجل واضح للتغييرات الجوهرية بين المسودة الأولية والنسخ المنقحة، بما يساعد على تحديد أثرها في مضمون الوثيقة.
5. إجراء مراجعة قانونية للصياغات الأولية: يجب إخضاع المواد المقترحة لمراجعة متخصصة تكشف عن الغموض والتعارض المحتمل مع الالتزامات الدولية القائمة، وتوضح الفرق بين الالتزامات الملزمة والتعهدات السياسية والتوصيات.
6. توسيع المشاورات مع أصحاب المصلحة: ينبغي، وفق طبيعة الموضوع والإجراءات المعتمدة، إتاحة فرص مناسبة للجامعات ومراكز البحث والمنظمات المعنية والمجتمع المدني لتقديم مقترحات تستند إلى أدلة وتحليلات متخصصة.
7. تقييم أثر الحذف والاستثناءات: يجب ألا يقتصر تحليل المسودة على المواد المدرجة، بل ينبغي أيضاً فحص القضايا الجوهرية التي لم تتناولها والأسباب المحتملة لاستبعادها.
8. التمييز بين المسودة والنص الملزم: ينبغي توضيح أن مسودة الصفر لا تنشئ التزامات قانونية لمجرد صدورها، وأن تحديد الأثر القانوني يتطلب دراسة طبيعة الوثيقة والإجراءات والنصوص ذات الصلة.
9. تعزيز دور الخبرة الأكاديمية المستقلة: يمكن للجامعات ومراكز الدراسات القانونية أن تسهم في تحليل المسودات وتقديم تقييمات موضوعية لآثارها، بما يدعم قدرة الدول والمجتمعات على فهم الخيارات المطروحة.
10. ربط شرعية النص النهائي بجودة العملية التفاوضية: ينبغي تقييم نتائج المفاوضات ليس فقط من حيث اعتمادها رسمياً، وإنما أيضاً من حيث الشفافية والمشاركة وتوازن المصالح والوضوح القانوني والقدرة على التنفيذ.

ختاماً؛ تُظهر دراسة مسودة الصفر أن صناعة القانون الدولي لا تبدأ عند لحظة اعتماد المعاهدة أو التصويت على القرار، بل تبدأ في مرحلة أسبق تتحدد فيها طريقة تعريف المشكلة، والخيارات المطروحة لمعالجتها، والمفردات التي ستُستخدم في تنظيم العلاقات الدولية. ومن ثم، فإن المسودة الأولية قد تمارس تأثيراً كبيراً في توجيه المفاوضات وتحديد نطاق الالتزامات المحتملة وإبراز بعض المصالح أو تهميش غيرها، من دون أن تكون في ذاتها نصاً ملزماً بالضرورة. وتكمن خطورتها الأساسية في احتمال انتقال التفاوت في القوة التفاوضية إلى مضمون القواعد الدولية، خصوصاً عندما تكون عملية الإعداد مغلقة أو غير متوازنة أو غير واضحة المعايير.

ومع ذلك، لا ينبغي النظر إلى مسودة الصفر بوصفها أداة سلبية بطبيعتها، إذ يمكنها أن تسهم في تنظيم المفاوضات وتسريعها وتيسير الوصول إلى التوافق إذا أُعدت في إطار من الشفافية والمشاركة الفعلية والمراجعة القانونية. ولذلك، فإن التحدي الحقيقي أمام المجتمع الدولي لا يتمثل في الاستغناء عن المسودات الأولية، بل في إخضاعها لمعايير تضمن ألا تتحول سلطة صياغة النص الأول إلى سلطة غير معلنة في تحديد مضمون القانون الدولي. فعدالة القاعدة القانونية لا تتوقف على ما تقرره في صيغتها النهائية فحسب، بل تتأثر أيضاً بالطريقة التي اختيرت بها الكلمات، وبالأصوات التي شاركت في صياغتها، وبالخيارات التي أُتيحت للأطراف كي تقبلها أو تعدلها أو تعترض عليها.

وتبقى المسألة الجوهرية التي تستحق مزيداً من البحث هي: إذا كانت نقطة البداية قادرة على توجيه مسار المفاوضات وتحديد حدود الخيارات المطروحة، فإلى أي مدى يمكن الحديث عن مساواة الدول في صناعة القانون الدولي، ما دامت قدرتها على صياغة النص الأولي والتأثير في مضمونه ليست متساوية؟


-المراجع:

أولاً: المراجع والوثائق العربية والدولية الرسمية

1. الأمم المتحدة، ميثاق الأمم المتحدة، سان فرانسيسكو، 1945.
2. الأمم المتحدة، اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، 23 مايو 1969، ولا سيما المواد 24 و31 و32.
3. الجمعية العامة للأمم المتحدة، ميثاق المستقبل، القرار A/RES/79/1، 22 سبتمبر 2024.
4. الأمم المتحدة، مسودة الصفر لميثاق المستقبل، 26 يناير 2024.
5. الأمم المتحدة، وثائق مراجعة ميثاق المستقبل والنسخ المنقحة للمفاوضات الحكومية الدولية، قمة المستقبل، 2024.
6. الجمعية العامة للأمم المتحدة، قرار «مركز فلسطين في الأمم المتحدة»، A/RES/67/19، 29 نوفمبر 2012.

ثانياً: المراجع والوثائق باللغة الإنجليزية

1. United Nations. Vienna Convention on the Law of Treaties. Vienna, 23 May 1969. United Nations Treaty Series, Vol. 1155.
2. United Nations. Pact for the Future: Zero Draft. 26 January 2024.
3. United Nations General Assembly. Pact for the Future. Resolution A/RES/79/1, 22 September 2024.
4. United Nations. Pact for the Future: Revision Documents and Negotiating Process. Summit of the Future, 2024.
5. United Nations General Assembly. Status of Palestine in the United Nations. Resolution A/RES/67/19, 29 November 2012.
6. Kahneman, Daniel. Thinking, Fast and Slow. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2011.

#عبدالحكيم_سليمان_وادي (هاشتاغ)      

---

ترجم الموضوع إلى لغات أخرى - Translate the topic into other languages

---

الحوار المتمدن مشروع تطوعي مستقل يسعى لنشر قيم الحرية، العدالة الاجتماعية، والمساواة في العالم العربي. ولضمان استمراره واستقلاليته، يعتمد بشكل كامل على دعمكم. ساهم/ي معنا! بدعمكم بمبلغ 10 دولارات سنويًا أو أكثر حسب إمكانياتكم، تساهمون في استمرار هذا المنبر الحر والمستقل، ليبقى صوتًا قويًا للفكر اليساري والتقدمي، انقر هنا للاطلاع على معلومات التحويل والمشاركة في دعم هذا المشروع.
 

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل