الضرورة في الإطار الدستوري (الاختصاص التشريعي للحكومة إنموذجاً)

إياس الساموك

الحوار المتمدن-العدد: 8249 - 2025 / 2 / 10 - 14:03
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

لم تعد نظرية الضرورة تقتصر على فرع معين من فروع القانون، بل أصبحت نظرية عامة وشاملة تمتد إلى جميع الفروع(1).
وإذا كانت القواعد القانونية التي تحمي الحق في الحياة- وهي القواعد القانونية الجنائية- هي أقدم ما عرفت البشرية فقد كان القانون الجنائي بدوره هو أول فروع القانون التي عرفت نظرية الضرورة(2).
لذا، فإن الضرورة في القانون الجنائي هي أن يجد الانسان نفسه أو غيره مهدداً بخطر جسيم على وشك الوقوع فلا يرى سبيلاً للخلاص منه إلا بارتكاب الفعل المكون للجريمة(3).
أما حالة الضرورة في القانون الدولي، فهي عبارة عن وضع أو موقف لم يتوافر فيه للدولة وسيلة أخرى لصون مصالح أساسية لها مهدّدة بخطر شديد ووشيك الوقوع، سوى اتخاذ سلوك غير مطابق لما يقتضيه التزام دولي يقع على عاتقها تجاه دولة أخرى(4).
في حين تتحقق حالة الضرورة في نطاق القانون الدستوري، كلما وجدت الدولة في وضع لا تستطيع فيه أن تواجه أخطاراً معينة سواء أكان مصدرها داخلياً أم خارجياً، إلا بالتضحية بالاعتبارات الدستورية التي لا يمكن- أو يفترض أنه لا يمكن- تجاوزها في الأوضاع العادية(5).
وقدّ سادت بين الشراح في أوروبا آراء مختلفة بشأن تكييف نظرية الضرورة في القانون العام، ويمكن إيجاز ذلك برأيين:
الرأي الأول: يمثله الشراح الألمان الذين جعلوا من نظرية الضرورة في القانون العام، نظرية قانونية من شأنها أن تبيح للدولة اتخاذ إجراءات غير مشروعة – في الظروف العادية- على أساس أن الضرورة الملحة تُنشئ حقاً قانوناً مثل حق الدفاع الشرعي تتصرف الدولة بمقتضاه، وبناء على هذا الرأي فإن الحكومة غير مسؤولة عن أي تصرف تتخذه في حالة الضرورة؛ لأنه إجراء مشروع كما أن اعضاء السلطة التنفيذية لا يرتكبون مخالفة عند تنفيذه.
الرأي الثاني: يمثله الشراح الفرنسيون الذين لا يعدّون الضرورة نظرية قانونية إنما نظرية سياسية ينحصر كل ما لها من أثر في تبرير تصرفات الحكومة أمام المجلس النيابي، إذا اقنعته بقيام ضرورة ملحة دعتها إلى مخالفة أحكام الدستور والقانون، وبناءً على ذلك فإن السلطة التنفيذية مسؤولة عن أي تصرف تجريه على خلاف أحكام الدستور أو القانون إذ أنه لا يزال بحكم الأصل غير مشروع حتى يوافق المجلس النيابي عليه(6).
فنظرية الضرورة في القانون الدستوري توجد لها تطبيقات بشتى الدساتير المعاصرة، لما يمكن أن تؤدي إليه الضرورة من تعطيل للدستور أو تعديل بعض أحكامه بغير الطرق المقررة في الدستور، فضلاً عمّا أدت إليه التطورات السياسية والاقتصادية بعد الحرب العالمية الأولى حيث أدت هذه التطورات إلى تخويل السلطة التنفيذية سلطات واسعة لمواجهة حالة الضرورة التي واجهتها العديد من الدول نتيجة الحرب أدت بها في بعض الأحيان لتعطيل الحياة النيابية أو الاعتداء على اختصاصات المجلس النيابي فضلاً عن ظهور ظروف شاذة تخوّل السلطة الإدارية ضرورة مواجهتها بإجراءات استثنائية حماية للدولة ومصالحها الأساسية خلافً للقواعد القانونية السائدة(7).
وعلى أية حال، فإن حالة الضرورة تدل على وجود خطر جسيم وحال يهدّد كيان الدولة، بحيث لا يمكن مواجهة حالات الأزمة بالقواعد القانونية العادية، ما يستدعي التدخل السريع لمواجهة هذه الأوضاع من طرف السلطة التنفيذية، وقد يخالف هذا التصرف القواعد القانونية القائمة، إلّا أنه يعد الوسيلة الوحيدة لدفع هذا الخطر، فتكون نظرية الضرورة هي الأساس لما تتخذه الإدارة من تصرفات في أوقات الضرورة(8).
ويشترط في تحقيق حالة الضرورة وجود ركنين هما:
الركن الموضوعي: المتمثل بوجود خطر جسيم وحال يهدّد حقاً دستورياً، لأن استمرار المؤسسات الدستورية يماثل تماماً الحق في الحياة بالنسبة لهذه المؤسسات، فأي تهديد لاستمرار وجودها يعد تهديداً لهذه الحياة(9)، ويشترط في الخطر الجسيم الآتي:
الشرط الأول: قيام ظرف غير مألوف وغير معتاد قد يكون طبيعياً مثل الزلازل والفيضانات ومختلف الكوارث الطبيعية وقد يكون واقعياً مثل الاضطرابات الشعبية الخطيرة أو الحروب الناجمة عن غزو خارجي أو حرب أهلية أو جرائم إرهابية.
الشرط الثاني: عجز السلطات العامة عن مواجهة الخطر بالنصوص القانونية النافذة، حيث يتطلب تشريع قواعد جديدة فترة زمنية طويلة؛ ليجد المشرع حلولاً مناسبة بالطرق العادية التي تُؤسس من خلالها القوانين.
الشرط الثالث: أن يكون الخطر حالاً وواقعياً وليس مفترضاً أو مستقبلياً أو قد وقع وانتهى، لأنه لا يمكن بناء هذه المسائل على الافتراض(10).
الركن الشخصي: وجود جهاز من أجهزة الدولة يقوم برد الخطر الجسيم الحال، وقد يحدد الدستور نفسه الجهاز الذي توكل إليه المهمة، وقد لا يحدده الدستور عندها يقوم برد الفعل أما الجهاز أو السلطة أو المؤسسة موضوع الاعتداء إذا كان قادراً، أو جهاز دستوري آخر من أجهزة الدولة تكون لديه القدرة على التحرك لرد الخطر الداهم ودفعه دون التقييد بالأوضاع الدستورية العادية التي لم توضع أصلاً لمواجهة مثل هذه الحالة(11).
وتنتهج العديد من الدساتير المعاصرة في تضمين (الضرورة) في متن الدستور، لتفويض السلطة التنفيذية صلاحية تشريع القوانين بدلاً عن المجلس النيابي، أي تفويضها وضع ما يسمى مراسيم أو قرارات بقوانين خاضعة لموافقة المجالس النيابية كما هو الحال بالنسبة لمصر(12).
وعلى سبيل المثال: نصت المادة (156) من دستور جمهورية مصر العربية لسنة 2014 (المعدل) على الآتي: "إذا حدث في غير دور انعقاد مجلس النواب ما يوجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير، يدعو رئيس الجمهورية المجلس لانعقاد طارئ لعرض الأمر عليه. وإذا كان مجلس النواب غير قائم، يجوز لرئيس الجمهورية إصدار قرارات بقوانين، على أن يتم عرضها ومناقشتها والموافقة عليها خلال خمسة عشر يوماً من انعقاد المجلس الجديد، فإذا لم تعرض وتناقش أو إذا عرضت ولم يقرها المجلس، زال بأثر رجعي ما كان لها من قوة القانون، دون حاجة إلى إصدار قرار بذلك، إلا إذا رأى المجلس اعتماد نفاذها في الفترة السابقة، أو تسوية ما ترتب عليها من آثار".
ويتطلب إعمال هذا النص ثلاثة شروط وهي:
الشرط الأول: توافر حالة ضرورة توجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير وهذه الحالة يقدرها رئيس الجمهورية وتكون خاضعة لرقابة القضاء الدستوري.
الشرط الثاني: أن تحصل حالة الضرورة في غير دور انعقاد مجلس النواب وهي المدة التي تقع بين تاريخ انتهاء المجلس القديم وبداية انعقاد المجلس الجديد.
الشرط الثالث: عرض القرارات بقوانين على مجلس النواب خلال مدة (15) يوماً من تاريخ انعقاد المجلس الجديد أما للموافقة عليها من تاريخ الموافقة عليها أو رفضها بأثر رجعي، ولهذا المجلس أيضاً أن يقرّر اعتماد اثارها التي تمت خلال المدة الماضية أو تسوية ما ترتب عليها من آثار، وإذا تقاعست السلطة التنفيذية عن عرض تلك القرارات خلال المدة المحددة ترتب على ذلك أثر مهم وهو زوال قوة القانون عنها بأثر رجعي(13).
وعدت المحكمة الدستورية العليا في مصر أن هذا الاختصاص استثنائي محدود تفرضه طبيعته الاستثنائية ما يتعلق بشروط ممارسته ومنها ما يتصل بمآل ما قد يصدر من قرارات استناداً إليه، وهو لتلبية الاحتياجات التي يوجبها صون مقومات المجتمع الأساسية وتقييد حدودها بمسؤولية الدولة قِبَل مواطنيها، وتلتزم تخومها بضمان سير المرافق العامة على نحو يتوخى الصالح العام، أن حالة الضرورة ترتبط بواقع دستوري مؤقت ينشأ عن كون السلطة التشريعية الأصلية غير قائمة مهما كان سبب ذلك أو مدته فلا يكتمل في غيبتها البناء الدستوري لنظام الحكم مما يستنهض تدخلاً استثنائياً من رئيس الجمهورية بإصدار قرارات بقوانين تلازمها شرعية دستورية مؤقتة حتى تخضع لرقابة مجلس النواب الجديد في المواعيد المقررة، ولرقابة قضائية على دستورية الاوضاع الشكلية والموضوعية لهذه القرارات(14).
وقد مارست المحكمة الدستورية العليا المصرية الرقابة حالة الضرورة التي تستدعي رئيس الجمهورية قرارات لها قوة القوانين، وقضت بعدم دستورية قانون (44) لسنة 1979 بتعديل بعض أحكام قوانين الأحوال الشخصية، لان رئيس الجمهورية أصدرها بموجب قرار بقانون، بغياب مجلس النواب، وعدت المحكمة أن مجرد الرغبة في تعديل القانون بعد أن طال الامد على العمل به رغم ما استجدت من تغييرات في نواحي المجتمع لا تعد من الضرورة التي تستدعي إصدار قرار بقانون، وأكدت ان إقرار المجلس النيابي له لا يترتب عليه سوى استمرار نفاذه بوصفه الذي نشأ عليه كقرار بقانون دون تطهيره من العوار الدستوري الذي لازم صدوره، فهو لا ينقلب إلى زمرة القوانين التي يتعين تشريعها المرور بإجراءات دستورية من حيث الاقتراح والموافقة والإصدار(15).
وبالنظر إلى دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ)، نجدُّ أن هذا النوع من القرارات لمواجهة حالة الضرورة هو غير موجود، وهذا يعزّز قناعتنا بما ذهب إليه جانب من الفقه بأن نصوص هذا الدستور قد جعلت أهم وظائف الدولة بيد مجلس النواب، بل وجعلت منه في مركز أسمى وأعلى من الحكومة(16).
ونجدُّ أيضاً أن منح السلطة التنفيذية الاختصاص بإصدار قرارات لها قوة القانون عند غياب مجلس النواب بسبب خروجه عن دورة الانعقاد أصبح ضرورة؛ لتلافي أية حالة فراغ في عمل المجلس، ويتعيّن على أي تعديل دستوري مراعاة هذا الأمر وأخذه بعين الاعتبار.
والسبب في ذلك: أن حلَّ مجلس النواب ينتج عنه حالة فراغ طويلة، على أساس أن الانتخابات المبكرة تجري بحسب المادة (64) من دستور جمهورية العراق لسنة (2005) النافذ خلال مدة لا تتجاوز الـ 60 يوماً من تاريخ الحل، ناهيك عن مدة إعلان النتائج وانتهاء مرحلة الطعون ومصادقة المحكمة الاتحادية العليا على النتائج النهائية وصولاً إلى إصدار المرسوم الجمهوري المتعلق بدعوة المجلس الجديد للانعقاد، ومن ثم والانعقاد الفعلي للمجلس الجديد.
فعلى سبيل المثال، قرّر مجلس النواب في الدورة الانتخابية الرابعة حلَّ نفسه بتاريخ السابع من تشرين الأول من عام 2021، فيما أجريت الانتخابات المبكرة في العاشر من الشهر نفسه، أما الجلسة الأولى للمجلس الجديد فقد عُقدت في التاسع من شهر كانون الثاني من العام اللاحق، وهذه مدة ليست بالقصيرة فإذا حصلت حالة الضرورة تتطلب تدخلاً تشريعياً، لن تستطيع الدولة مواجهتها؛ لانتفاء النص الدستوري الذي يسمح للسلطة التنفيذية أن تصدر قرار بقانون.
ومن الصحيح أن مجلس الوزراء سيُعدُّ في هذه الحالة مستقيلاً ويواصل تصريف الأمور اليومية بحسب المادة (64/ ثانياً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ)، إلّا أن نهوض حالة الضرورة ووجود سند دستوري سيسمحان له بالتدخل التشريعي، بوصفه اختصاصاً استثنائياً ومؤقتاً لمواجهة حالة الضرورة عند غياب مجلس النواب بخروجه عن دورة الانعقاد.
وهذا الأمر يستقيم مع حالة الانتهاء الطبيعية لدورة مجلس النواب، على أساس أن الانتخابات العامة الاعتيادية يتعيّن أن تجري قبل خمسة وأربعين يوماً من تاريخ انتهاء الدورة السابقة بحسب المادة (56/ ثانياً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ)، وهذه المدة قد لا تكون كافية لعقد مجلس النواب الجديد، وهذا ينتج عنه أيضاً فراغاً قد تتخلله حالة الضرورة التي تواجه الدولة تستدعي تدخلاً تشريعياً على وفق ما تقدم.
ويشترط أن يتم عرض ما اتخذه مجلس الوزراء من قرارات بقوانين اثناء حالة الضرورة على مجلس النواب الجديد بمجرد بدء اعماله خلال مدة نقدرها بأنها لا تتجاوز خمسة عشر يوماً، والذي له أن يجيزها أو يرفضها بأثر رجعي أو يسوّي آثارها، ولا معقب عليه في حالة الرفض؛ لأنه المسؤول عن السياسة التشريعية، وإذا لم يتم العرض خلال هذه المدة يُعدُّ ما أُتخذ خالي من القوة التشريعية.
مع الإشارة، إلى أن إجازة مجلس النواب لهذه القرارات لا تعطيها وصف القانون بصفته الأصلية فهي لا تُضم بأي حال من الأحوال إلى زمرة القوانين التي يشرّعها مجلس النواب؛ لأنها لم تمر بالإجراءات التشريعية الطبيعية بداية من الاقتراح ومروراً بالتصويت وصولاً بالمصادقة والإصدار، بل تبقى قراراً بقانون وتخضع لرقابة القضاء الدستوري.
وإن رقابة القضاء الدستوري على القرار بقانون يجب ألّا تكتفي بالنظر في المطاعن الشكلية والموضوعية أسوة بالقوانين العادية التي يشرّعها مجلس النواب، بل تمتد إلى التحقّق من حالة الضرورة التي استدعت مجلس الوزراء لممارسة هذا الاختصاص التشريعي الاستثنائي، حتى لو أجاز مجلس النواب القرار بقانون مطعون به.
إن منح هذا الاختصاص إلى السلطة التنفيذية لا يعني أنها ستتفوق على المجلس النيابي او تصادر اختصاصاته، على أساس أن ولاية القبول والرفض ستكون للأخير، كما أنه طريق استثنائي لمواجهة ضرورة معينة وحتى لا تقف الدولة مكتوفة الأيدي، بل يتعين أن تكون هناك حلول دستورية لهذه الحالة.
مع الإشارة أن منح صلاحية إصدار قرارات بقانون في العراق يتوجب أن تكون من صلاحية مجلس الوزراء على أساس أن نظام الحكم بموجب المادة (1) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005 (النافذ) هو نيابي برلماني، وبحسب أصول هذا النظام فإن رئيس الدولة يمارس اختصاصات تشريفية، في حين أن الاختصاصات التنفيذية الفعلية تكون بيد الحكومة(17).
إياس الساموك
باحث دكتوراه في القانون العام

.......................................................

الهوامش
1- د. وهبة الزحيلي، نظرية الضرورة الشرعية، الطبعة الرابعة، مؤسسة الرسالة، لبنان، 1985، ص310.
2- د. يحيى الجمل، نظرية الضرورة في القانون الدستوري، الطبعة الرابعة (معدلة ومنقحة)، دار النهضة العربية، مصر، 2005، ص13.
3- د. محمود محمود مصطفى، شرح قانون العقوبات، الطبعة الخامسة، مطبعة دار الكتاب العربي، مصر، 1961، ص368.
4- د. أحمد أبو الوفا، الوسيط في القانون الدولي العام، الطبعة الخامسة، دار النهضة العربية، مصر، 2010، ص873.
5- د. يحيى الجمل، مصدر سابق، ص20.
6- د. يوسف قاسم، نظرية الضرورة، دار النهضة العربية، مصر، 1993، ص63- 64.
7- د. فؤاد محمد النادي، نظرية الضرورة في القانون العام الإسلامي، الزهراء للإعلام العربي، مصر، 1986، ص91- 92.
8- د. إقبال عبد العزيز المطوع، التطور التاريخي لنظرية الضرورة، بحث منشور في مجلة كلية القانون العالمية، السنة العاشرة، ملحق خاص، العدد العاشر، باحث المؤتمر السنوي الثامن، الجزء الأول، 2021، ص29- 30.
9- باسم أحمد محمد الهجرسي، نظرية الضرورة في الشريعة والقانون الدستوري، مجلة كلية الشريعة والقانون في جامعة الأزهر، الجزء الأول، العدد السابع، 2015، ص3336.
10- زوراقي الطاهر، نظرية الضرورة في القانون الدستوري الجزائي، بحث منشور في مجلة الاحياء، جامعة الحاج لخضر- باتنة، الجزائر، العدد العاشر، 2006، ص392- 393.
11- د. يحيى الجمل، مصدر سابق، ص24- 25.
12- د. عصام خليل، حالة الضرورة من منظور دستوري مقارن، منشورات جامعة بيرزينت، فلسطين، 2018، ص6.
13- د. حمدي علي عمر، النظام الدستوري المصري وفقاً لدستور 2014، منشأة المعارف بالإسكندرية، مصر، 2016، ص84- 85.
14- قرار المحكمة الدستورية العليا المصرية رقم (126) لسنة (38) قضائية (دستورية) الصادر في (4/ 1/ 2020).
15- قرار المحكمة الدستورية العليا المصرية رقم (28) لسنة (2) قضائية (دستورية) الصادر في (4/ 5/ 1980).
16- د. حيدر محمد حسن، فلسفة مبادئ الحكم، محاضرات ملقاة إلى طلبة الدكتوراه في معهد العلمين للدراسات العليا، العراق، بتاريخ (27/ 10/ 2024).
17- د. أحمد عبد اللطيف ابراهيم السيد، دور رئيس الدولة في النظام السياسي الديمقراطي النيابي البرلماني، الطبعة الأولى، مكتبة القانون والاقتصاد، المملكة العربية السعودية، 2014، ص18.

#إياس_الساموك (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات