إشكالية الكلفة-العائد في التحوّل من القطاع غير المنظّم إلى القطاع المنظّم في الإقتصاد

عماد عبد اللطيف سالم
كاتب وباحث
(Imad A.salim)

الحوار المتمدن-العدد: 8191 - 2024 / 12 / 14 - 00:19
المحور: الادارة و الاقتصاد
    

1- المقدّمة
يقوم القطاع الخاص بتشغيل 40 – 50% من إجمالي القوى العاملة في العراق. ومعظم هؤلاء العاملين يعملون في أنشطة القطاع غير المُنظّم، بأجرٍ مُنخَفِض جدّاً، وفي بيئة ممارسة أعمال لا تُوفّر الربحية الكافية لأصحاب الأعمال والمُستثمرين.
تفتقر أنشطة القطاع غير المنظّم في الإقتصاد إلى آليات الحماية الذاتية للنشاط، وإلى القدرة على الصمود والإستدامة.
وعندما تكون هناك أسباب معيّنة، ستُفضي بالضرورة إلى نتائج مُحدّدة للسمة غير المُنظّمة في الإقتصاد، فإنّ هذا يعني أنّ هناك كُلفة، كما أنّ هناك عائد، يرتبطان ارتباطاً عضوياً بعملية الإنتقال من القطاع(أو النشاط) غير المنظَم، إلى القطاع(أو النشاط) المنظّم في الإقتصاد.
وفي اقتصاد مفتوح على نطاقٍ واسع(وغير مُنضِبَط مؤسّسيّاً)، وغير مُنظّم، ومُختل هيكلياً.. علينا العمل على خفض تكاليف اصحاب الأعمال، لكي نتمكّن من جعل المشاريع (الصغرى والصغيرة والمتوسّطة) قادرة على العمل والمنافسة(في أسواقها المحليّة على الأقل)، لأنّ وفرة الواردات الرخيصة، وتدني مستويات الإستثمار، لا تسمح بتحمّل كُلف "إضافيّة" ذات صلة بالسعي لتحقيق عملية الإنتقال إلى القطاع المُنظّم في الإقتصاد.
إنّ هناك ضغوط هائلة(متعدّدة الأشكال والمصادر)، تُمارس تأثيرها السلبي(إن لم يكن المُدمّر)على القطاع الخاص. وهذا دفعَ(وسيدفع) الكثير من المشاريع والشركات الخاصة على الخروج من السوق. وكبديهيّة اقتصاديّة فإنّ هذا سيرفع من معدّلات البطالة.. ويُقلّل(أو يُضيّق) بالتالي من نطاق"الوعاء" الذي يُفتَرَض أنّهُ المصدر الرئيس لتمويل عملية توسعة الشمول بنطاق الضمان والحماية الإجتماعية.
وعندما تستمرّ الحكومة بتقديم فرص توظيف مضمونة ودائمة، وبرواتب مجزية( وإن كانت تتناقص بإستمرار).. وعندما يكون دخل الأكشاك و"البسطيّات"، و"العربات"، وتكون أجور العاملين فيها(وفي أي نشاط غير منظّم آخر) أعلى من أجور العمل في "مشاريع" تعمل في إطار ترتيبات العمل المُنظّم، وتخضع لإشتراطاته.. فإنّ كلّ عمليات التوعية والتحفيز والتحذير والتهديد(وكُل عمليات تطوير وأصلاح وتحديث الأطر القانونية المرتبطة بها)، لن تُجدي نفعاً في هذه الحالة، ولن تُفضي أبداً إلى توسعة الشمول بآليات عمل،وتنظيمات، القطاع "الرسمي" من الإقتصاد.
إنّ الهيكل الإقتصادي المُختلّ، وبُنية التشغيل المُشوّهة(أجراً وحوافزاً وأنظمة استخدام)، وطبيعة النظام الإقتصادي القائم، وعدم وجود توصيف واضح لهذا النظام.. هذه كلّها عوامل لا تُساعد على خلق بيئة أعمال مناسبة يستطيع القطاع الخاص من خلالها أن يقوم بدوره الرئيس كمحرّك حقيقي لعملية التشغيل.
وإذا لم يكن هذا الأمر مدروساً بعناية فإنّ النتائج ستكون عكسيّة تماماً.. أي بدلاً من نمو وتطوير القطاع الخاص، من خلال رفع كفاءة أداء انشطتهِ الرئيسة، فإنّ "الكلف الإضافيّة" ستعمل على إعاقة تأسيس وتطوير انشطة الأعمال المحلية القائمة، والناشئة.
إنّ هذا يعني ضرورة إنجاز الأولوية الأولى لصنّاع السياسة في العراق، وهي "خلق فُرص العمل"، قبل العمل على تنفيذ الأولويّة الثانية المتعلّقة بـ "الحماية". فالأولويّة الثانيّة ستترتّب عليها كلف إضافية(قد لا تكون أحجامها وتبعاتها محسوبة بدقّة)، وبما يُفضي إلى تقويض أهداف السياسات الخاصّة بتحقيق الأولوية الأولى.
فالأولويّة الأولى هنا هي لزيادة فرص العمل، وتعظيم عائد هذا العمل، لكي يكون ذلك مُقدّمة منطقيّة للنتيجة المرجوّة منه، وهي توسعة الشمول بترتيبات الضمان الإجتماعي المؤطّرة قانونيّا، و تقديم تبرير منطقي وواقعي لتحمّل التكاليف المترتبة عليها.( )
إنّ هذه "المقاربة" في دراسة هذا الموضوع(أي مقاربة الكلفة – العائد)، يمكن أن تُقدّم "منهجاً" مُختَلِفاً، في بحث وتحليل الأسباب التي تدفع أصحاب العمل والعمال إلى اتخاذ قرار الإنضمام إلى "ترتيبات" سوق العمل الرسمي من عدمه.
1.1 - هدف البحث
يهدف البحث إلى إيضاح التفاصيل الخاصة بالكلفة والعائد، وأثرها على توسيع إنضمام العاملين وأصحاب العمل، وخضوعهم إلى اشتراطات وترتيبات القطاع المُنظّم في الإقتصاد، مقارنة بتفضيلهم للبقاء كعاملين في أنشطة القطاع غير المنظَم من الإقتصاد، رغم افتقار هذا القطاع لجميع ترتيبات الضمان، والحماية الإجتماعيّة.
1.2 - إشكالية البحث: في الوقت الذي يتمّ التعامل فيه مع توسعة نطاق الشمول بالضمان الإجتماعي(وأوجه الحماية الإجتماعية الأخرى)على أنّها عامل رئيس يساعد على نمو القطاع الخاص وتنميته.. فإنّ هذا العامل ذاته(بسبب عبء التكاليف المترتبّة عليه) يمكن أن يُشكٍّل(في الوقت ذاته) عائقاً مباشراً أمام خلق فرص العمل على نطاق واسع.
ومع بقاء بيئة ممارسة الأعمال في العراق على ماهي عليه الآن، يزداد وضع العمال غير المشمولين بترتيبات الضمان الإجتماعي هشاشةً، في ذات الوقت الذي لا يوجد فيه حافز شخصي لهؤلاء العمال، أو لأصحاب مؤسسات الأعمال في القطاع الخاص لتوسعة الشمول، أو لتأمين نطاق أوسع لترتيبات التغطية بالحماية الإجتماعية.
1.3 - فرضية البحث
إنّ فرض تكاليف إضافيّة (اشتراكات) على أصحاب الأعمال من جهة، وفرض أعباء إضافيّة(استقطاعات) من دخل العاملين (في الأجل القصير) من جهة أخرى، في ظلّ اشتراطات ومعطيات بيئة ممارسة الأعمال الحاليّة، سيكون عاملاً معيقاً لتوسعة الشمول بترتيبات الضمان والحماية الإجتماعية (في الأجل الطويل).
فبدون استدامة لأنشطة المشاريع، ودون ربحيّة مقبولة وكافية لأصحاب الأعمال، ودون دخل كافٍ ودائم للعاملين، ستكون استقطاعات صندوق الضمان الإجتماعي(على قلّتها) عاملاً مُعيقاً أمام توسعة الشمول بأنظمة ولوائح وترتيبات الضمان الإجتماعي، وستتحوّل في التطبيق إلى مجرّد كلفة إضافية
"آنيّة"، لا يقتنِع لا العامل، ولا صاحب العمل بعائدها في الأجل الطويل.
1.4 - منهجيّة البحث
تمّ اعتماد المنهج التحليلي القائم على استقراء واستنباط ما وردَ في الأطر القانونية(النافدة حاليّاً أو المقترحة)، كقانون العمل النافد، وقانون التقاعد والضمان الإجتماعي للعمّال النافد، ومشروع القانون المُقترَح للتقاعد والضمان الإجتماعي للعمال.. وما وردَ في الدراسات والتقارير ذات الصلة بالسمة غير المنظمّة للعمل في العراق، وبالذات تلك الصادرة حديثاً عن منظمة العمل الدوليّة( وأهمها "تشخيص الإقتصاد غير المنظّم في العراق" 2021).. مع تعزيز التحليل ببيانات ونتائج المسوحات التي لها علاقة مباشرة أو غير مباشرة بموضوع البحث الرئيس، وخاصّةً تلكَ التي تمّ إنجازها أخيراً(وأهمها "مسح القوى العاملة في العراق" 2021).
ومن خلال هذه المنهجية تمَ التوصُّل إلى الخلاصات والإستنتاجات الرئيسة ذات الصلة بدور وأثر تحليل الكلفة – العائد على توسعة مديات الإنضمام إلى القطاع المنظّم في الإقتصاد، وبالتالي توسعة نطاق الشمول والتغطية بالضمان الإجتماعي.
2 - حساب الكلفة والعائد من خلال البيانات والمؤشّرات والمُعطيات الرئيسة
2.1 - القوى العاملة
أ- تبلغ تقديرات القوى العاملة في العراق(النشطون اقتصاديّاً / أي الأفراد في سنّ العمل بعمر 15 سنة فأكثر، المُشتغلين والعاطلين عن العمل) 10.304 مليون فرد(يشكلّون مانسبته 39.5% من إجمالي السكان في سنّ العمل).. عدد الرجال منهم 8.923 مليون فرد(بنسبة 86.6% من إجمالي النشطين اقتصاديّاً)، وعدد النساء 1.381 امرأة (بنسبة 13.4% من إجمالي النشطين اقتصاديّاً).( )
 ب- بلغ عدد العاملين 8.601 مليون فرد، بنسبة 83.5% من إجمالي القوى العاملة.. وكانت نسبة الذكور 88.5%، ونسبة الإناث 11.5% من عدد العاملين الكلّي 
ج- إنّ معظم الإناث والشباب وكبار السنّ هم خارج قوّة العمل(كما يتضّح من الشكل 1)
الشكل (1)
نسبة السكان في سن العمل (خارج وداخل قوة العمل) حسب الجنس والفئة العمرية
ILO, CSO, KRSO, Iraq Labour Force Survey 2021,p 46
2.2 - قطاعات وأنشطة العمل الرئيسة
أ- تبلغ نسبة العاملين في القطاع الحكومي(37.9%)، وفي القطاع الخاص( 61.6%).
ب - إنّ مانسبته 70% من الأناث تقريباً، يعملن في القطاع الحكومي، مقابل 33.7% من الذكور.
ج - إنّ 29.0% من الإناث يعملن في القطاع الخاص، مقابل 65.9% من الذكور(كما يتضّح في الشكل 2).
(الشكل2 )
حصّة الإناث والذكور من العمالة في القطاع الخاص والقطاع الحكومي(2021
ILO, CSO, KRSO, Iraq Labour Force Survey 2021,p 11
د- إنّ أعلى ثلاثة أنشطة توفّر العمل الرئيس هي كما يأتي: ( )
- يُوفّر قطاع البناء والتشييد مانسبته 16.3% من فرص العمل.. وهذه في الغالب هي فرص عمل في قطاع غير منظّم، ويعمل به الرجال أساساً.
- يُوفّر قطاع الإدارة العامة والدفاع مانسبته 15.9% من فرص العمل.. وهذه في الغالب فرص عمل في القطاع الحكومي، ويشغلها الرجال أساساً، والنساء بدرجة أقلّ.
- يُوفّر قطاع تجارة الجملة والمفرد مانسبته 14.2% من فرص العمل.. وهذه في الغالب فرص عمل في القطاع غير المنظّم من الإقتصاد، ويعمل به الرجال أساساُ.
- يُوفّر قطاع النقل والتخزين مانسبته 9.8% من فرص العمل.. وهذه بمعظمها فرص عمل في القطاع غير المنظّم من الإقتصاد، ويعمل به الرجال أساساً.
- يُوفّر قطاع التعليم مانسبته 9.3% من فرص العمل.. وهذه بمعظمها فرص عمل في القطاع المنظّم من الإقتصاد(حكومي وخاص)، وتعمل به النساء أساساً.
- يُوفّر قطاع الزراعة والغابات مانسبته 8.4% من فرص العمل.. وهذه بمعظمها فرص عمل في قطاع غير منظّم، ويقوم بتشغيل مانسبته 14.4% من الإناث، و 7.7% من الذكور.
- يُوفّر قطاع الصناعة التحويلية مانسبته 6.2% من فرص العمل.. وهذه بمعظمها فرص عمل في القطاع الخاص والمُختلَط، وهو في الغالب قطاع منظّم، ويقوم بتشغيل مانسبته 11.7% من الإناث، و 27.8% من الذكور.
4 - يكون تشغيل النساء أكثر تركيزاً في نشاط الخدمات( 73.1%) ، والزراعة(14.4%).. مقابل 62.2% و 7.7% للرجال على التوالي(كما يتضّح من الشكل 3).
الشكل (3)
نسبة تشغيل الإناث والذكور في أنشطة الأعمال الرئيسة لقطاعات الزراعة والصناعة والخدمات(2021)
ILO, CSO, KRSO, Iraq Labour Force Survey 2021,p 20
2.3 -البطالة
أ- بلغ معدل البطالة في العراق 16.5%(2021).. أي أنّ هناك تقريباً شخصاً عاطلاً لكل خمسة أشخاص في قوّة العمل.
ب- بلغ معدّل البطالة بين الإناث 28.2%، وهو ضعف معدّل بطالة الذكور البالغ 14.7%.
ج- بلغ معدّل البطالة بين الشباب للفئة العمريّة(15-24 سنة) 35.8%.. وهو أكبر بثلاث مرّات من معدّل البطالة للأعمار(25 سنة فأكثر)، والبالغ 11.2%.
د- من بين إجمالي 8.601 مليون فرد عامل، كان ما يقرب من 4.039 مليون فرد(بنسبة 47.0%)،
يعملونَ عادةً أقل من 40 ساعة في الإسبوع، في جميع الوظائف.
هـ - إنّ المتوسّط العام لمدّة بحث العاطلين عن عمل هو (7.1) شهر.. وكان معدّل بحث الإناث هو أكثر من معدّل بحث الذكور عن عمل، والبالغ(6.0) شهر.
و- أثرّت العمالة الناقصة بالمجمل على 3.430 مليون فرد، هم بسنّ العمل.. وكان تأثيرها على الرجال(73.1%) أكثر من تأثيرها على النساء(26.9%).. وتأثيرها على من هم بعمر(25 سنة فأكثر)، أكثر بشكل واضح(58.5%).. بينما كان تأثيرها على الشباب(بعمر 15-24) سنة(41.6%).
ز- عندما نضيف "العمالة الناقصة لجهة الوقت"، إلى البطالة بشكل عام، سنجد أنّ المعدّل المركّب للبطالة و"العمالة الناقصة لجهة الوقت"معاً، قد بلغ 23.0% من القوى العاملة.. وهو أعلى بكثير من معدّل البطالة(العام) البالغ ( 16.5%). (5)
5 (وزارة التخطيط، الجهاز المركزي للإحصاء، منظمة العمل الدولية، ملخّص نتائج مسح القوى العاملة في العراق 2021، مديرية احصاءات السكان والقوى العاملة،2022،
p13-16)( )
من هذه البيانات والمؤشّرات والمعطيات، وبقدر تعلّق الأمر بالكلفة والعائد المترتبّان على صنع اللوائح والسياسات والتشريعات ذات الصلة بالتشغيل والضمان الإجتماعي(للعاملين ولأصحاب العمل على حدٍّ سواء)، يمكن استنتاج ما يأتي:
- هناك مشاركة أعلى في القوى العاملة للذكور مقارنةً بالإناث، في جميع الفئات العمرية لكلا الجنسين.
- إنّ مشاركة الإناث في القوى العاملة لا تتجاوز نسبة( 20%) لجميع الفئات العمريّة.
- إنّ معظم النساء العاملات، يعملن في القطاع الحكومي(أي في القطاع المنظّم من الإقتصاد).. ولزيادة معدّلات تشغيلهنّ في القطاع الخاص، ينبغي تقليل كلفة ذلك على أصحاب الأعمال.
- إنّ معدّل بطالة الإناث هو أعلى بشكل عام من معدّل بطالة الذكور، لجميع الفئات العمريّة، ولجميع مستويات التحصيل العلمي تقريباً.
- إنّ معدّل البطالة بين الشباب، هو أعلى بكثير منه بين كبار السنّ.
إنّ جميع البيانات والمؤشرّات والمعطيات المشار اليها آنفاً، تؤكّد الحاجة إلى الإنتباه إلى "حسّاسيّة" الكلف، وضرورة التحسّب لتحوّلها إلى قيد على التوسع في التشغيل، وبالتالي إلى عائق أمام توسعة الشمول بالضمان والحماية الإجتماعية للقوى العاملة في العراق(سواء أكانت عاملة فعلاً، أو عاطلة عن العمل حاليّاً).
3 : قطاع العمل غير الرسمي في نطاق الإقتصاد غير المنظّم في العراق
3.1 - طبيعة عمل القطاع
تعمل نسبة كبيرة من المشتغلين في الوحدات الإقتصادية، في الإقتصاد غير المُنظّم، ضمن بيئة اقتصاد كلّي، وسياق اقتصادي يتميّز بوجود قطاع عام كبير، وفرص محدودة في قطاع خاص ضعيف، وبيئة أعمال غير مُستقرّة وغير مؤاتية(سواء مع الإضطرابات الأمنية والصراعات السياسية،أو بدونها)، و ضعف وقصور الإطار القانوني المُنَظِّم والحاكم والداعم للتشغيل والتوسّع في المشاريع، وانهيار منظومة الخدمات ومرافق البنية التحتية الأساسية.. وأخيراً الفساد الذي يؤدي إلى انعدام الثقة في المؤسسات.
إنّ معظم مشاريع القطاع الخاص تعمل في نطاق الإقتصاد غير المنظّم، وهي مشاريع متناهية الصغر، وصغيرة، ومتوسطة، تديرها العائلات، وتواجه عدداً لا يحصى من المشكلات التي تحد من قدرتها(المحدودة أصلاً) على توظيف المزيد من العاطلين.. وهي غير قادرة أيضاً على الوصول إلى الخدمات المالية وغير المالية، وغير جاذبة أصلاً للباحثين عن عملٍ دائم، لأنها تجمع بين سلبيات ومساويء القطاع غير المنظّم من جهة، والمشكلات"التقليدية"التي يواجهها القطاع الخاص ذاته، من جهة أخرى.
- ومن بين مكونات التشغيل في الاقتصاد غير المنظّم هناك الأطفال(الذين تتراوح أعمارهم ما بين 15-17 سنة) المنخرطين في سوق العمل، والذين ارتفعت نسبتهم من 4.9% في عام 2016، إلى 7.3% في عام 2018.
- وعلى وفق بيانات البنك الدولي فإنّ 3.4 مليون من أصل 7.0 مليون طفل في سنّ المدرسة هم خارج المدرسة.. وأنّ 33% من الشباب (الذين تتراوح أعمارهم بين 15-29 سنة) أُميّون.
- واستناداً إلى البرنامج الإنمائي للأمم المتحدّة UNDP فإنّ ما نسبتهُ 31.6% من القوى العاملة العراقية تُعرّف بكونها من ضمن فئة "العاملين الفقراء" بأجر يومي يقل عن 3.10 دولار.
- ومع أن نسبة التشغيل في القطاع العام تصل إلى 39% تقريباً من اجمالي القوى العاملة في العراق، (مقابل 40-50% للقطاع الخاص)، فإنّ هذا القطاع(ببطالته المقنّعة وإنتاجيته الضئيلة جداً) هو بحكم الأمر الواقع عبارة عن "شبكة أمان اجتماعي"، يصطفّ العراقيون العاطلون عن العمل في طوابير للحصول على وظيفة"آمنة" فيه، بأجر أعلى، ونظام تقاعد سخيّ.
وحتّى في القطاع العام هذا، تظهر السِمة غير المُنظَّمة في حالة المقاولين من الباطن.(6)
6المصدر : منظمة العمل الدولية (وآخرون)، تشخيص الإقتصاد غير المُنظّم في العراق، الطبعة الأولى، نوفمبر/ تشرين الثاني/ 2021.( )
وهكذا، وعلى غرار القطاع العام، فقد فشل القطاع الخاص المُنظّم في استيعاب الأعداد المتزايدة من الشباب الداخلين إلى سوق العمل(لأسباب تمّ التطرق إليها في سياق هذا البحث) ، مما جعل القطاع غير المنظَّم يقوم بدور رئيس في استيعاب العاملين الذين لا يتمكن القطاع العام والقطاع الخاص"الرسميّان" معاً من استيعابهم.
- إنّ سمة العمل غير المنظّم هي احدى القضايا الرئيسة التي تتحكّم بطبيعة ومحتوى "بُنية" القطاع الخاص في العراق، وتكرّس اختلالاته الرئيسة.. وهي تؤثّر على نحو حاسم في جودة المنتجات والخدمات ، وكذلك على مردودات الوظائف.
وهكذا فإنّ القطاع الخاص(في المحصّلة النهائية) سيكون لديه متوسط أجور أقلّ، وحوافز أقلّ، وعدم استقرار وظيفي أكبر.
إنّ هذا الإنتشار المتزايد للأنشطة الصغيرة في الإقتصاد غير المنظّم يعكس سعي الأفراد لمواجهة أزمات نقص التشغيل والدخل في الأجل القصير، ولكنّه سيكون غير قادر على الإستدامة في الأجل المتوسط والطويل، وسيعمل على تكريس جميع سلبيات ومساويء العمل غير المنظّم في الإقتصاد.
- وباستخدام نوع التشغيل كمؤشر رئيس للسمة غير المُنظمَّة في الإقتصاد ، فإنّ 30% من السكان يعملون لحسابهم الخاص(2020). ويعمل عدد كبير من سكان الريف في أنشطة زراعية ضمن هذا التصنيف.
- إنّ 14% فقط من العاملين المشمولين بمسح القوى العاملة لعام 2020 لديهم عقود مكتوبة.
- إنّ 8% فقط يحصلون على إجازة سنوية مدفوعة الأجر، مما يشكّل دليلاً على اثبات الطبيعة غير المنظَّمة لعلاقات العمل.
- إنّ غالبية العمال في مسح القوى العاملة لعام 2020، ويشكلّون مانسبته (91%)، لا يتمتّعون بأيّة تغطية ضمان اجتماعي تتعلق بالعمل.( )
- تشير أحدث البيانات الحكومية إلى أنّ الضمان الإجتماعي يغطّي ما يقرب من 600 ألف عامل في القطاع الخاص(من إجمالي عدد العاملين البالغ 5.25 مليون عامل تقريباً)( )4 : الكلف والمنافع المترتبة على وجود "دوافع" السِمة غير المُنَظّمَة للنشاط الإقتصادي في العراق( )
إنّ جميع الدوافع الرئيسة للسمة غير المنظّمة في الإقتصاد، وجميع المحدّدات والمعيقات التي تحول دون إنضمام العمال والشركات والمشاريع إلى الإقتصاد المنظّم في العراق.. هي عبارة عن كُلَف، يجب ان تكون هناك عوائد أو مزايا أو حوافز في مقابلها لكي يتسّع الشمول وتتزايد وتيرة الإنتقال إلى الأطر و "الترتيبات" المؤسسيّة الكفيلة بتامين جميع أوجه الحماية الإجتماعية للعاملين في القطاع الخاص.
وتترتّب الكلف الرئيسة بهذا الصدد على ما يأتي:

4.1 - الإستقرار السياسي والأمني
تقف الإضطرابات والصراعات السياسية الحادة كعائق رئيس أمام استقرار المؤسسات، وتحدّ من نفاد وفاعلية الأطر التشريعيّة، وتخفّض من مستوى الإلتزام بها، ومن الإمتثال لها على أرض الواقع.
وترسّخ مظاهر الفوضى الناتجة عن ذلك، بل وتلغي، فكرة الإستدامة بشكلٍ مُطلق، وفي كُلّ شيء.
وبموازاة ذلك يتفكّك الحد الأدنى من سلطة تطبيق القانون، ويتلاشى الأمن تحت ضغط النفوذ المتزايد للجماعات المسلحة، واستخدام العنف لحلّ النزاعات أو للحصول على الموارد، إضافةً لإنعدام الثقة بين المكوّنات الرئيسة للمجتمع.
وإذ يُلحِق كلّ ذلك أضرار جسيمة بعملية تشغيل وإدارة المؤسسات والشركات التجارية والمشاريع الصناعية، وبجميع المكاسب المرتبطة بإستدامة النشاط واستقرار التشغيل وديمومة الدخل.. فإنّهُ يُكبِّد أصحاب الأعمال والعاملين كلفاً ماديّة ومعنويّة باهظة، وجميع هذه التكاليف ستحول بالضرورة دون زيادة حجم ومستوى الطابع المنظّم في الإقتصاد، وستعمل على تقويض الحوافز الناشئة عن أيّ عوائد مهما كان حجمها في الأجل القصير.
إنّ بيئة الأعمال غير المؤاتية، وغير المستقرّة، تمثّل كلفة باهظة تعيق استدامة النشاط، ومراكمة رأس المال، والتوسّع الأفقي والعمودي للمشاريع.
2.4 - حوافز القطاع العام كـ كلفة على القطاع الخاص
ما يزال القطاع العام سخيّاً في تقديم فرص تشغيل مُستقِرّة، ورواتب مجزية، وضمانات عيش مستدامة،مع جهد أقلّ، وإنتاجيّة متدنيّة جداً.
بل أن هذا القطاع العام ذاته يُسهِم في تشغيل الكثير من العاملين لديه، مع احتفاظهم بسمتهم غير المنظمّة من خلال تعاقداته مع المقاولين من الباطن.
لقد باتت الحاجة ماسّةً الآن لإعادة النظر بسقوف الأجور والرواتب في القطاع العام، لأنّ القطاع الخاص الذي يمارس نشاطه في نطاق بيئة ممارسة الأعمال الحاليّة في العراق لا يستطيع تحمّل كلفة أجور مُقاربة لها من جهة، ولا يستطيع دفع كلف إضافية لتأمين متطلبات الحماية الإجتماعية للعاملين لديه من جهة أخرى.. ممّا يضيّق من نطاق الشمول، ويخلق حوافز عكسية تُشجِّع على البقاء ضمن السمة غير المُنظّمة في الإقتصاد.
ولا يُغفِل مشروع قانون التقاعد والضمان الإجتماعي المقترَح(2021) هذا الأمر، لذا تشير المادة -2- ثانيّاً –ب- منه إلى" توحيد أحكام انتقال المنافع بين القطاعين العام والخاص، وتسهيل انتقال القوى العاملة بينهما".) (
3.4 - كُلف الفساد متعدّد الأبعاد
هناك "قانون"عام ينُصّ على وجودعلاقة طردية بين الفساد وبين الإقتصاد غير المُنظّم.
واستناداً لجميع مصادر البيانات والتقارير والدراسات ذات الصلة، محليّة كانت أم دولية(ديوان الرقابة المالية، هيئة النزاهة، البنك الدولي، منظمة الشفافية الدولية..)، فإنّ "مؤسّسة"، أو"بُنية" الفساد في العراق قد قوّضت جميع الإمكانات والمبادرات المُتعلِقة بالسعي إلى حكم رشيد، وحوكمة كفوءة، وبيئة صالحة(بالحدّ الأدنى) لممارسة الأعمال.
وفي بيئة كهذه ستكون ممارسة الأنشطة الإقتصادية مُكلِفة جدّاً*، وستُشكّل هذه الكلفة دافعاً لكي تذهب هذه الأنشطة بعيداً عن القطاع المُنظّم في الإقتصاد.
4.4 كُلف الفشل الحكومي
تتجسّد هذه الكلف بما يأتي:
أ- غياب الامتثال، والقدرة المحدودة على إنفاد وتطبيق أحكام القوانين ذات الصلة بالتشغيل وتنظيم الأعمال، وضمان الحقوق المرتبطة بها، والإلتزامات المترتبة عليها بإنصاف وعدالة.
ب- ترهّل وضعف كفاءة أداء الإدارات التنفيذية الحكومية ذات الصلة بمراقبة وتفتيش وتنظيم آليات التشغيل وممارسة النشاط في القطاع الخاص، ووجود الكثير من شبهات الفساد التي تحوم حولها، والتي تقوّض الثقة بينها وبين"أصحاب المصلحة" المباشرة في وجودها أصلاً.
ج- تقادم البيئة التشريعية، وبطء تكيفها للمتغيّرات، وإفراغها من محتواها من خلال القيود التي تفرضها عليها القوانين القائمة، أو من عدم وجود تعليمات ولوائح تنفيذية تجعل هذه القوانين القائمة قادرة على التصدّي للأسباب الموجِبة لتشريعها أصلاً، ممّا يعيق في نهاية المطاف، بل ويُعطّل، إمكانات تطبيق أحكامها على أرض الواقع.
ويسري ذلك ليس فقط على الآليات العامة لممارسة النشاط، بل يمتدّ إلى شؤون تنظيم العاملين في القطاع الخاص، وآليات تسوية المنازعات، وتشكيل التنظيمات النقابية.
د- ضعف الثقة بالمؤسسات الحكومية ذات الصلة المباشرة بعمل القطاع الخاص
وهذا يرتبِط أساساً بانعدام الكفاءة والفساد المستشري في هذه المؤسسات، والذي أدّى إلى مستوى منخفض من الثقة بين القطاع الخاص(عاملين وأصحاب عمل)، وبين جميع من يُفتَرَض أنّهم "شركاء" القطاع الخاص "الحكوميّين"(وزارات.. العمل والشؤون الإجتماعية/ المالية/الصناعة/ التجارة/ الزراعة/ الصحة/ التخطيط..).
5 - الكلف والمنافع المُترتّبة على "ترتيبات" إضفاء الطابع المُنظّم على النشاط
تتحمّل المشروعات "كلف" مرتفعة للدخول في إطار واشتراطات الطابع المُنظّم للإقتصاد، مقارنةً بـ "المنافع" المحدودة المتوقعّة من ذلك.
ويزداد عبء هذه الكُلف مع محدودية الحوافز الكفيلة بإضفاء الطابع المُنظّم، مقارنةً بالبقاء ضمن الطابع غير المُنظَّم للإقتصاد.
ولهذا يتم التعامل مع منافع قطاع الأعمال غير المنظّم في العراق، بعدّها أكبر من تكاليفه الإقتصادية(والمجتمعيّة أيضاً).
إنّ الكثير من المشاريع الصناعية والمؤسسات التجارية(المتوسطة والصغيرة ومتناهية الصِغَر) تعتقِد أنّ تكاليف إضفاء الطابِع المُنظّم على أنشطتها باهظة للغاية، بدءاً من رسوم التسجيل، ومروراً بعبء الضرائب، وصولاً إلى اشتراكات التقاعد، ومساهمات الضمان الإجتماعي.
ويمكن إيضاح ذلك من خلال ما يأتي:
1.5 - النفقات الإدارية والمالية المرتبطة بالتسجيل
عندما يتعلق الأمر بالمؤسسات التجارية، فإن أحد المؤشرات الرئيسة الذي يوضح مدى انتشار الأعمال غير المنظمة، هو عدم التسجيل لدى السلطات المختصّة. فقد اتضّح من خلال المسح الذي أجرته منظمة العمل الدولية،معهد فافو، واتحاد النقد وسبل العيش من أجل العراق( 2020)، أن 95% من المؤسسات التجارية التي شملتها الدراسة هي مؤسسات غير مسجلة لدى السلطات المختصة. ) (
إنّ خطوات تسجيل مؤسسة تجارية في العراق، طويلة ،وبطيئة جداً، وتصل إلى 14 خطوة.. وذلك لكي يتمّ منح إجازة التسجيل في ىخر خطوة منها.
ومع ذلك فإنّ على الشركة(وقبل أن تبدأ عملها بشكل قانوني)، أن تقوم بتسجيل جميع العاملين لديها في الضمان الإجتماعي، وأن تقوم بدفع وديعة ضمان إجتماعي تُغطّي حوالي ثلاثة اشهر من كشوفات الرواتب إلى دائرة التقاعد والضمان الإجتماعي للعمال.( )
وحتّى بعد الشروع بالتسجيل عبر"النوافذ الألكترونية"، فإنّ عملية التسجيل هذه ما تزال أوليّة، وتفتقِر إلى التوثيق المتكامل، مما يجعل التسجيل يعتمد على نظام هجين من المراجعة الشخصية ومن التوثيق الألكتروني معاً، مما يرفع كثيراً من كُلف وأعباء هذه العملية.( )

2.5 - العبء الضريبي المُبالَغ في تقديره(واحتسابه) من قبل الإدارات الضريبية
بالإضافة لمساهمات أصحاب العمل في الضمان الإجتماعي، يتعيّن عليهم اقتطاع الضرائب نيابةً عن العمال، ودفعها إلى السلطات الضريبية شهرياً.. إضافةً لتقديم الإقرارات الضريبية السنوية نيابةً عن العاملين لديهم.(14)
إنّ كلّ هذا سيؤدي في نهاية المطاف إلى"تراكم" كلف "غير مباشرة"، ولكنها باهظة وثقيلة الوطأة، لن يتحمّل تبعات تسديدها(دون قناعة) أصحاب الأعمال وحدهم، بل تمتدّ آثارها السلبية لتطال الإقتصاد والمجتمع بأسره.
3.5- عقود العمل
استناداً لبيانات منظمة العمل الدولية(وآخرون)، فإنّ 14.0% فقط من العاملين في القطاع الخاص لديهم عقود مكتوبة، مقابل 49.% من العاملين الذين ليس لديهم عقود مكتوبة، و 37.0% يعملون بموجب اتفاق عمل شفهي(كما يتّضح من الشكل 4)
منظمة العمل الدولية وآخرون، تشخيص الإقتصاد غير المنظَّم في العراق، نوفمبر/تشرين الثاني 2021، p22
إنّ عدم وجود عقود عمل مكتوبة يرتبط بالتهرّب من دفع كلف الالتزامات المترتبة عليها، دون أن يقترِن ذلك بالحصول على حوافز مٌقابِل تحمّل أعباءها.. أو القبول بدفعها بعد التيقّن من إثبات الإمتثال التامّ، ومن قبل جميع الأطراف والجهات ذات العلاقة للإجراءات الحكومية المرتبطة بها فعلاً.
6 : كلفة وعائد الشمول والتغطية في القوانين(النافدة والمقترحة) ذات الصلة بالضمان الإجتماعي
استناداً لبيانات منظمة العمل الدولية(وآخرون) لعام 2020، فإنّ معدّل تغطية التامين الصحي للعمّال من قبل أصحاب العمل يبلغ 4.0% فقط، مقابل مانسبته 96% من العاملين بدون تامين صحّي(كما يتضّح من الشكل 5).
الشكل (5)
منظمة العمل الدولية وآخرون، تشخيص الإقتصاد غير المنظَّم في العراق، نوفمبر/تشرين الثاني 2021، p22
أمّا بالنسبة لتغطية الضمان الإجتماعي فإنّ 9.0% فقط من العاملين تتوفّر لهم هذه التغطية، مقابل 91.0% الذين لا يتمتّعون بأيّة تغطية ضمان إجتماعي تتعلّق بالعمل (كما يتّضح من الشكل 6)
منظمة العمل الدولية وآخرون، تشخيص الإقتصاد غير المنظَّم في العراق، نوفمبر/تشرين الثاني 2021، p23
وبصدد تقديم إجازة سنوية مدفوعة الأجر للعاملين من قبل أصحاب العمل، فإنّ 8.0% فقط منهم يقومون بمنح إجازة سنوية مدفوعة الأجر للعاملين لديهم، مقابل 92.0% منهم، لا يقومون بذلك.
وهكذا يتبيّن لنا، أنّهُ كلّما ارتفعت كلفة "ترتيبات"ضمّ العاملين إلى القطاع المنظّم في الإقتصاد، كلّما كان عزوف أصحاب العمل كبيراً بهذا الصدد.
وتؤكّد البيانات المتعلقّة بالتأمين الصحي، والإجازة السنوية، وتغطية الضمان الإجتماعي(آنفة الذكر)على ذلك بوضوح.. حيث نجد انّ نسبة حدوث السمة غير المنظّمة هي أعلى في هذه الترتيبات، مقارنةً بوجود عقود مكتوبة للعاملين.
إنّ الضمان الإجتماعي يغطّي حاليّاً 600 الف عامل في القطاع الخاص(من إجمالي 5.25 مليون عامل تقريباً) كما تم ذكره سابقاً.
ومعظم الإجراءات التي تهدف إلى توسيع نطاق الضمان الإجتماعي، ليشمل الذينَ لا تشملهم أحكام قانون العمل لسنة 2015 (وفي نطاق التغطية الإختيارية أو الطوعية)، إنّما تتعلّق فقط بتأمين الرواتب التقاعدية وليس الفروع الأخرى للضمان الإجتماعي(مثل الأمومة والصحة والإعاقة).
ونعيد التأكيد هنا على نوع وطبيعة العائد المقابل لهذه التكلفة. فمنظمة العمل الدولية ذاتها تعترف بأنّ أصحاب العمل المُلتحقين طوعاً(من العاملين لحسابهم الخاص) قد يقومون بدفع الإشتراكات من خلال اختيار أقصر مدّة ممكنة، ضمن أقل مستوى، من أجل الإستفادة من الحد الأدنى للراتب التقاعدي.
2.6 - قانون التقاعد والضمان الإجتماعي للعمّال(المُعدّل) رقم 39 لسنة 1971
يتجسّد عبء التكاليف التي على صاحب العمل تحمّلها من خلال "الهدف" الذي يسعى هذا القانون لتحقيقه، والذي تنصّ عليه المادة-2- من القانون، بما يأتي : ( )
"تأمين صحّة وسلامة ومستقبل عيش جميع أفراد الطبقة العاملة في الجمهورية العراقية".. ويُحقّق القانون أهدافه عن طريق فروع الضمان الإجتماعي الرئيسة الآتية: ( )
- الضمان الصحّي
- ضمان إصابات العمل
- ضمان التقاعد
- ضمان الخدمات.
ولا جدال بأن تحقيق جميع هذه"الضمانات"، هي تكاليف صريحة ومباشرة يقع على عاتق صاحب العمل(قانونيّاً) تحمّلها.. فما هي "الضمانات" و"العوائد" التي سيحصل عليها صاحب العمل(قانونيّاً) في مقابلها؟.
3.6 - مشروع قانون التقاعد والضمان الإجتماعي(المُقتَرَح) لسنة 2021
إن أهداف القانون بموجب المادة 2- أوّلاً، هي: ضمان وصول مظلّة الضمان إلى فئات أكثر، وتوفير استقرار مادّي ونفسي للعاملين.( )
وتقضي المادة -3- ثالثاً من هذا القانون، بسريان أحكام فروع الضمان الإجتماعي على العاملين لحسابهم الخاص، والعاملين في القطاع غير المنظّم، وأفراد أسرة صاحب العمل(الزوج والزوجة والأبناء وأصوله وفروعه الذين يعملون في مشاريعه).
تُرى كيف.. وماهي الحوافز التي يقدمها مشروع القانون في الأجل القصير لهؤلاء(ونؤكّد.. في الأجل الآني القصير)، لكي نحقّق شمولاً وتغطيّةً أوسع لهم جميعاً؟
كما نودّ التنويه هنا(ومرّة أخرى)، إلى حقوق صاحب العمل.. لأنّها حاسمة بالنسبة للنجاح في تحقيق تغطية أوسع وأكثر شمولاً بترتيبات الضمان الإجتماعي.. لأنّ هذه الحقوق لم يتم التطرّق أليها بوضوح في مشروع القانون المُقتَرَح.. في حين يُشير قانون العمل رقم 37 لسنة 2015 المادة-2- صراحةً إلى ذلك. ( ) .. " يهدف هذا القانون إلى تنظيم علاقات العمل بين العمال وأصحاب العمل ومنظّماتهم بهدف حماية حقوق كلّاً منهما.."
والآن.. ماذا عن الكلف المترتّبة على العمال وصاحب العمل جرّاء تطبيق أحكام القانون المقترح.. هل أرتفعت أم أنخفضت مقارنةً بالقانون النافد حاليّاً.. وهل سيسهم ذلك في توسعة التغطية والشمول، أم سيحدث العكس.. ولماذا ؟
سنحاول الإجابة عن هذه التساؤلات من خلال ما يأتي:
أ- بموجب المادة -14- ثانياً-أ- من مشروع القانون، تمّت زيادة الإشتراكات الشهرية التي تستقطعها الإدارة، أو صاحب العمل من المضمون إلى 7% من مجموع ما يتقاضاه من أجر ومخصصات، وتُخصّص لفرع حساب التقاعد.. مقابل 5% في القانون النافد حاليّاً.
ب- بموجب المادة -14- ثانياً-ب- من مشروع القانون، تمّت زيادة اشتراكات أصحاب العمل عن عمّالهم
المضمونين إلى 13% من مجموع ما يتقاضاه العامل من أجره.. مقابل 12% في القانون النافد حاليّاً.
ج- بموجب المادة -17-أوّلاً من مشروع القانون، فإنّ الغرامة التي تُفرَض على صاحب العمل في حالة تخلّفه عن تسديد الإشتراكات المترتبّة عليه، لم تتغيّر عن تلك الغرامة المنصوص عليها في القانون النافذ (2% من مبلغ الإشتراكات عن كل شهر تأخير).
د- بالنسبة لضمان التقاعد في مشروع القانون، ماتزال كلفة الإشتراطات للحصول على التقاعد مرتفعة وغير واقعيّة، وطويلة الأجل جدّاً(حتّى في الظروف العاديّة، ناهيك عن ظروف عدم التيقّن السائدة في العراق الآن، والتي يُتوقّع استمرارها لعشر سنوات قادمة على الأقلّ).. إذ يستحِّق المضمون عند انتهاء خدمته راتباً تقاعديّاً في إحدى الحالات الواردة ضمن سقوف الإستحقاقات التقاعدية بموجب مشروع القانون المُقتَرَح، والتي تشترِط مدّة خدمة مضمونة لا تقلّ في جميع الحالات عن 15 سنة، ثُمّ تتصاعد(حسب العمر)، وصولاً إلى اشتراط خدمة مضمونة أمدها 30 سنة.
إنّ هذه الإشتراطات صعبة، وذات كلف(ضمنية ومُباشرة)كبيرة.. ويتطلّب الإيفاء بها عملية "تجميع" مُضنية لمدد العمل(ودفع اشتراكات الضمان عنها) لدى عدّة جهات، ومن العديد من الأنشطة المُتفرِّقة، وعلى مدى زمني طويل.. وسيضيف إليها التقدّم في عمر العامل صعوبات عديدة في الجوانب الإجرائيّة، يجعلها صعبة التحقيق.
وقد رصدت الدراسات ذات الصلة وجود تشوّه في نظام الحوافز بالنسبة لدعم الدولة المنصوص عليه في مشروع قانون التقاعد والضمان الإجتماعي للعمال. فهذا الدعم يبلغ أكثر من نصف المساهمة في حالات الضمان الطوعي.. وهو دعم مبالغٌ فيه، خصوصاً للأشخاص العاملين لحسابهم الخاص من ذوي الدخل المرتفع.
وهكذا سيكون الضمان الطوعي مُجزياً للأشخاص العاملين لحسابهم الخاص من ذوي الدخل المرتفع من جانب، وسيُلحِق الضرر بالإستدامة المالية، وبالتوزيع المُنصف للكلف والعوائد بين جميع فئات العمال المشمولة بأحكام مشروع القانون المقترح.
ولهذا السبب أوصت منظمة العمل الدولية عند مراجعتها لمشروع القانون المقترح باستخدام مقياس متدرّج، مع مستويات متناقصة من الدعم(أو الإعانات)، تتناقص بدورها تدريجياً مع ارتفاع مستويات الدخول.( )
7 الإستنتاجات والخلاصات الرئيسة
- تعمل تكاليف الإنضمام (وتوسعة الشمول) بترتيبات الضمان والحماية الإجتماعية للعمّال، على الحدّ من التوسّع في التشغيل في قطاع العمل غير الرسمي.
ولأنّ هذا القطاع هو المشغِّل الرئيس والأكبر للقوى العاملة في العراق، فإنّ السعي لتوسعة نطاق الشمول بالضمان الإجتماعي كحافز للإنضمام إلى أنشطة القطاع المنظّم من الإقتصاد يجب أن يأخذ بنظر الإعتبار حسّاسيّة عامل الكلفة وجدواه بهذا الصدد، وخاصّةً في الأجل القصير.
- في ظروف العراق الحاليّة..
فإنّهُ عندما يتم تخيير"العاطِل"عن العمل، بين تشغيلهِ على الفور، بدون عقد عمل، وبدون شمولهِ بترتيبات الضمان والحماية الإجتماعية الأخرى، و بين عدم تشغيله في حال اشتراطهِ الشمول بتلك الترتيبات.. فإنّهُ سيختار تشغيلهُ بدونها.
وعندما يتم تخيير العامل(حاليّاً) بين استمراره بالعمل دون توثيق ذلك بعقد عمل، وبدون شمولهِ بترتيبات الضمان والحماية الإجتماعية الأخرى، و بين تسريحه من العمل، أو تخفيض أجوره في حال اشتراطهِ الشمول بتلك الترتيبات.. فإنّهُ سيختار الإستمرار بشروط عمله الحاليّة.. بدون عقد، وبدون ضمان إجتماعي، وبدون أيّ مزايا أو مكاسب إضافيّة.
و دون إدراك كيفيّة تعاطي العامل العراقي مع ظروفه الخاصّة، ومع الظروف العامّة لبلده، وبدون فهم كيفيّة ترتيبه للأولويّات، لا يمكن أن تكون أيّ سياسة بنّاءة وناجحة فيما تسعى لتحقيقه من أهداف.
- إنّ كل ما يُقال عن أنّ "ازدياد الطابع غير المُنظّم، الذي يُميّز القطاع الخاص، يجعلهُ غير جذّاب للباحثين عن عمل"، هو غير صحيح تماماً.
كُل عاطل عن العمل، يبحث عن فرصة عمل في العراق الآن، يُدركُ تماماً أنّ فرص العمل في القطاع الخاص المُنظّم، هي فرص محدودة جدّاً، بل ونادرة.. وإنّ فرص العمل في القطاع الحكومي تكاد تكون معدومة(لبلوغ التشغيل الحكومي حدوداً مُفرطة، تجاوزت جميع أسس ومعايير التشغيل المعروفة على مستوى العالم).. وبالتالي فليس هناك من فرص للعمل إلاّ على نطاق ضيّق، وبشكل مؤقّت، وفي مؤسسات متوسطة، وصغيرة، ومتناهية الصغر، وفي القطاع غير المنظم من الإقتصاد بدرجة أساسية.
- وبالنسبة للنساء، ومع تضاؤل فرص عملهنّ في القطاع الحكومي(المُفضّل لديهنّ)، فإنّ الكثير منهنّ يبحثن عن فرصةٍ للعمل في القطاع الخاصّ(أي، وفي الغالب، في القطاع غير المُنظّم من الإقتصاد).. والشرط الرئيس(والوحيد) لديهنّ هو أن يكون هذا العمل لائِقاً، وليس عن ارتباط فرص العمل هذه، أو خضوعها لأحكام واشتراطات قوانين العمل والضمان الإجتماعي، أو الإتّفاقات الجماعية. وهذا يعني أنّ لتوفير فرص العمل اللائق للنساء أولويّة على شمولهنّ بالضمان.. بمعنى أن يكون الإطار القانوني والإجرائي بأسره مُراعياً لأوضاعهنَّ، وليس لجزئيّة واحدة فقط منه.
- استناداً لما سبق ذكره، فإنّ التحدي الرئيس أمام صُنّاع السياسات الآن هو: خلق عددٍ كافٍ من فرص العمل اللائقة والمُنتِجة (للرجال والنساء)، وليس تكبيل هذه الفرص بقيود قانونية وماليّة إضافيّة.
- لاتوجد لدى الجهات المُكلّفة عن تنظيم سوق العمل، ولا لدى الوحدات الإقتصاديّة، أيّ بيانات دقيقة وموثوقة، بحيث يُمكن اعتمادها لتكون مُمَثِّلة للإقتصاد على نطاق واسع. وهذا يُمثِّل، ليس تحدّياً فحسب، بل وكُلفة باهظة أيضاً على مستوى تطبيق السياسات الهادفة إلى تحقيق عملية الإنتقال إلى السِمة المُنظِّمة للإقتصاد.
- إنّ الثغرات في الإطار القانوني المُنظِّم للتشغيل والمؤسسات، هي أكبر بكثير من نقاط القوّة الرئيسة في هذا الإطار. ومع احتواء قانونيّ العمل، والضمان الإجتماعي للعمال(النافدان حاليّاً)على الكثير من نقاط الضعف، فإنّ هذا يؤكّد على حقيقة مفادها، أنّ لاقيمة لتشريع وإصدار أيّ قانون، دون تعزيزهِ بـ "لوائح" تنفيذيّة (أو تعليمات) تعمل على وضع أحكامه موضع التطبيق.
- إنّ اجراءات تسجيل مشاريع ومؤسسات الأعمال هو شرط مسبق لتسجيل العمال في الضمان الإجتماعي. وعملية التسجيل هذه تواجه عقبات كثيرة تحول دون إضفاء السِمة المُنظّمة على هذه المشاريع (أو المؤسسات).. ودون تذليل هذه العقبات، وتقليل كلفتها المالية والإجرائيّة، لا يمكن توسعة الشمول، ولا تحسين تغطية الضمان الإجتماعي للعاملين فيها.
- إنّ آليات الضمان الطوعي لن تؤدي إلى توسّعٍ كافٍ في التغطية والحماية، وهذه "بديهيّة"(إن لم تكن حقيقة مطلقة في العراق).. ولكن ، في ذات الوقت فإنّ اتّخاذ تدابير حكومية لتوسيع التغطية الإلزاميّة تدريجيّاً، يجب أن يكون أقل كلفة واكثر عائداً لكي يشمل جميع فئات العمال، ولكي يحقّق استدامة الشمول واستدامة التمويل معاً.
8 التوصيات
- إنّ توسعة نطاق التغطية والشمول يجب أن لا تكون قيداً على الهدف الرئيس، وهو"المزيد من التشغيل" في القطاع الخاص، والتي هي في معظمها أنشطة تندرج في إطار قطاع العمل غير الرسمي.
- إنّ تنظيم العمل، وإنشاء أرضيّة للحماية الإجتماعيّة تلتزِم بمبدأ "عدم التخلّي عن أحد" ينبغي أن تكون تدريجيّة، وليست مُلزِمة للجميع على الفور(أي بمجرّد تشريع قانون جديد، أو إنفاد قانون قائم، وجعلهِ مُلزِماً ، وقابلاً للإمتثال). وهذا يعني ضرورة تركيز الحماية المباشرة، أوّلاً، على أضعف الفئات وأكثرها هشاشة، قبل وأثناء وبعد التشغيل.
- في إطار السعي لتعديل وتشريع القوانين ذات الصلّة بالعمل، والضمان الإجتماعي للعمال، فإنّ هذه "العمليّة" يجب الإعداد لها بعناية، وبمشاركة مباشرة وفاعلة من"أصحاب المصلحة"( أصحاب عمل، ونقابات عمال)، وإلاّ فإن أحكام هذه القوانين (عند التطبيق)، ستفرِض أعباء مرهقة على "ترتيبات" إضفاء الطابع المُنظّم على المشاريع(أو المؤسّسات). إنّ قوانين كهذه ينبغي أن تتسّم بالمرونة، وأن تتضمّن بدائل تسمح بالتكيّف للمتغيرات، بحيث تكون قادرة على تأمين عملية توسيع نطاق وتغطية خطط التأمين الإجتماعي للعمال غير المُنظَّمين. دون ذلك فإنّنا قد نخسر حتّى أولئكَ العمّال الذين سبق وإن تمّ توفير الحماية لهم، بدلاً م توسيع التغطية والشمول لغيرهم من العاملين غير المنضوين في قطاع العمل غير المُنظّم حتّى الآن.
- إنّ معظم التغيّر الهيكلي في الإقتصاد قد حدث من خلال التوسّع في أنشطة قطاع الخدمات.
وإذ يوفّر هذا القطاع فرصاً كبيرة للعمل والعائد الجيّد، فإنّهُ يُوفّر أيضاً بيئة مناسبة للتهرّب من كلف الإنضمام لقطاع العمل المُنظّم في الإقتصاد.
وبينما يُشكِّل إحياء الزراعة حلاًّ لهذه المشكلة، إلاّ أن هذه العملية ينبغي أن ترتبط بتأسيس شركات زراعية كبيرة، قادرة على تحقيق أرباح مُجزية "صافية".. وبعكسه فإنّ النشاط الفردي الخاص، والحيازات الزراعية الصغيرة، لن يكون من السهل إدراجها ضمن أيّ مسعى لتوسعة الشمول، لأن أيّ كُلف إضافية ستُفرَض عليها (مهما كانت بسيطة ومُتدنيّة)، ستكون باهظة جدّاً بالنسبة لها، مقارنةً بعائدها المُنخفِض من ممارسة هذا النشاط.
- آن الأوان الآن لإسقاط فرص التشغيل في القطاع العام من المعادلة، ومنع الإستخدام السياسي لها (من خلال مقايضة توزيع جزء من الريع النفطي على العاطلين، للحصول على صوتهم الإنتخابي).
وآن الأوان أيضاً، لكي لا يكون هذا القطاع بعد الآن، هو قطاع الأجر الأعلى، والإستقرار الوظيفي المضمون، والمزايا الأكبر، والحوافز السخيّة، والدعم اللامحدود.
- ينبغي التركيز(والتركيز دائماً) على "المعايير التشغيليّة" لتقييم التغطية، بترتيب مُنظّم في "الممارسة"، بدلاً من "القانون".
وكما تؤكّد أدبيّات منظمة العمل الدولية دائماً، فإنّ السِمة المُنَظِّمة للإقتصاد لا تتعلّق بالتغطية القانونية فحسب، بل تتعلّق أيضاً(وأساساً) بضمان الإمتثال الفعّال للقوانين النافدة، ولتلك اللوائح المرتبطة بها.. حيث أنّ عدم المساهمة في الضمان الإجتماعي نيابةً عن العامل، قد لا يكون بسبب غياب التغطية القانونية، ولكن بسبب آليات تطبيق اللوائح الحاليّة التي تفتقر إلى الإلزام، أو عدم مُراعاة هذه الآليات(والسياسات) للأثر المُحتمَل للأعباء المالية والإجرائيّة المترتبة عليها.
المصادر والمراجع:
- منظمة العمل الدولية، البرنامج الوطني للعمل اللائق، العراق: التعافي والإصلاح 2019-2023
- وزارة التخطيط، الجهاز المركزي للإحصاء، منظمة العمل الدولية، ملخّص نتائج مسح القوى العاملة في العراق 2021، مديرية
احصاءات السكان والقوى العاملة،2022.
ILO, CSO, KRSO, Iraq Labour Force Survey 2021 -
- منظمة العمل الدولية (وآخرون)، تشخيص الإقتصاد غير المُنظّم في العراق، الطبعة الأولى، نوفمبر/ تشرين الثاني/ 2021.
-منظمة العمل الدولية وآخرون، مسح القوى العاملة 2020
- البنك الدولي: تقرير ممارسة أنشطة الأعمال/ 2020
- قانون الشركات رقم 21 لسنة 1997(وتعديلاته 2004).
- قانون ضريبة الدخل رقم 113 لسنة 1982(وتعديلاته 2003).
- قانون العمل رقم 37 لسنة 2015، المادة 37، جريدة الوقائع العراقية، العدد 4386 في 9-11-2015 .
- قانون التقاعد والضمان الإجتماعي للعمّال(المُعدّل) رقم 39 لسنة 1971، جريدة الوقائع العراقيّة، 22/ مارس/
1971
- الأمانة العامة لمجلس الوزراء، دائرة شؤون مجلس الوزراء واللجان، مشروع قانون التقاعد والضمان الإجتماعي للعمال رقم (-) لسنة 2021

#عماد_عبد_اللطيف_سالم (هاشتاغ)       Imad_A.salim#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات