فاعلية اللجان البرلمانية في ضوء نصوص النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي لسنة 2006

احمد طلال عبد الحميد
باحث قانوني
(Ahmed Talal Albadri)

الحوار المتمدن-العدد: 6901 - 2021 / 5 / 17 - 23:39
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

عالج دستور جمهورية العراق لسنة 2005 موضوع السلطة التشريعية في المواد (48 – 65) منه، ولم تتضمن هذه المواد حكماً خاصاً بتشكيل اللجان البرلمانية وآلية عملها وتنظيم العلاقة فيما بينها بشأن ممارسة مهامها في مجال التشريع والرقابة، ما عدا ما ورد في المادة (51) منه التي نصت على قيام مجلس النواب بوضع نظاماً داخلياً لتنظيم سير العمل فيه، ويفهم من ذلك أن المشرع الدستوري قد ترك موضوع تنظيم عمل اللجان البرلمانية للبرلمان نفسه وهذا يؤشر غياب الاطار الدستوري لعمل اللجان البرلمانية، وبالرجوع إلى النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي لسنة 2006 نجد أنه عالج موضوع لجان المجلس في الفصل الثاني عشر من النظام الداخلي في المواد (68 – 86) وكذلك عالج اختصاصات اللجان الدائمة في الفصل الثالث عشر من النظام الداخلي في المواد (87 – 119)، حيث نص النظام المذكور على تشكيل عدة انواع من اللجان البرلمانية وهذه اللجان هي اللجان (المؤقتة) كاللجنة المؤقتة لتعديل الدستور وتمارس المهام المنصوص عليها في المادة (142) من الدستور، واللجنة المؤقتة لمراقبة تنفيذ المادة (140) من الدستور عند تطبيقها، (المواد 68 و71) من النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي لسنة 2006، واللجان (الدائمة) وهي اللجان المنصوص عليها في المادة (70) منه ، وهذه اللجان تمارس اختصاصاً تشريعياً يتمثل باقتراح القوانين ذات العلاقة باختصاصها وفقاً للضوابط المنصوص عليها في النظام الداخلي وايضاً تتولى كل لجنة دائمة دراسة مشروعات القوانين واقتراحات مشروعات القوانين المتعلقة باختصاصها وابداء الرأي فيها وغيرها من الموضوعات التي تحال إليها من هيئة الرئاسة اضافة لدورها في متابعة ومراقبة حفظ التوازن في المؤسسات ذات العلاقة باختصاصها (المادة 87) ، ومن أهم اللجان الدائمة التي تؤثر في العملية التشريعية هي اللجنة القانونية التي من مهامها مراجعة القوانين السابقة وتكييفها وفقاً للدستور ومعاونة المجلس ولجانه في صياغة النصوص التشريعية والمساهمة في تحسين وتطوير النظم القانونية والقضائية ودراسة مقترحات مشروعات القوانين المقدمة لها من قبل المجلس والحكومة وابداء الرأي بشأنها واعداد نصوصها وصياغتها اضافة لمراجعة قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) ، وقد حدد النظام عدد الاعضاء في كل لجنة دائمة وطريقة إنتخاب رئيس اللجنة ونائبه ومقرر اللجنة (المادة 73) من النظام الداخلي وطريقة انعقاد اجتماعات اللجنة (المادة 75/أولاً) من النظام الداخلي ، أما النوع الثالث من اللجان فهي اللجان غير دائمية تشكل حسب صلاحية البرلمان العراقي ومن أمثلة هذه اللجان هي اللجان الفرعية واللجان التحقيقية التي تتمتع بصلاحيات تقصي الحقائق المواد (82، 86) من النظام الداخلي ، ونظراً للمهام التشريعية التي تضطلع بها اللجان البرلمانية فإنها تمارس دوراً مؤثراً في العملية التشريعية من حيث النتاج التشريعي أو من حيث تحديد الأولويات التشريعية أو من حيث جودة التشريعات وانسجامها مع الدستور ويمكن ان نجمل مظاهر التأثير فيما يأتي :
أ- تعكس تركيبة العضوية في اللجان الدائمة القوة المختلفة للاحزاب المتمثلة بالمجلس التشريعي، وتلعب آلية اختيار رئيس واعضاء اللجنة دوراً في ذلك، حيث تعرض هيئة الرئاسة في البرلمان العراقي أسماء المرشحين لكل لجنة من اللجان على المجلس للتصويت عليها في قائمة واحدة يتم التوافق عليها من قبل الكتل البرلمانية ، ومن المؤكد ان تلعب الاحزاب التي حصلت على مقاعد اكثر في البرلمان دوراً في اختيار رؤساء اللجان والاعضاء في اللجان الدائمة المؤثرة في العملية التشريعية وتحديداً اللجنة القانونية والمالية ، في حين تحصل الاحزاب التي لها عدد مقاعد أقل في البرلمان على تمثيل أقل في هذه اللجان وبالتالي تتحكم الاحزاب الفاعلة بعمل اللجان البرلمانية وتؤثر في قراراتها وأولوياتها، وهذا يقتضي حَوْكَمَة القواعد المنظمة لاختيار الرئيس والاعضاء لضمان تمثيل منصف في هذه اللجان فيما يتعلق بجنس الاعضاء (ذكور أم أناث)، وكذلك فيما يتعلق بأعراقهم ومناطقهم الجغرافية المختلفة بشكل يجعل من اللجان البرلمانية وكأنها مقطعاً مصغراً من مجلس النواب، ولضمان ذلك ينبغي ان لا يقتصر حق اشغال منصب رئيس اللجنة على من ينتمون للحزب أو الكتلة الاكبر داخل المجلس بل ينبغي أن يمنح حق الالتحاق باللجان كذلك لنواب الاقلية بما يضمن تمثيل اللجان لكافة التيارات في البرلمان.
ب- تتمتع اللجان الدائمة بصلاحية دعوة اي عضو من اعضاء المجلس لابداء الرأي في القضايا المعروضة عليها دون أن يكون له حق التصويت وكذلك لها دعوة اي موظف حكومي بعلم مرجعه أو خبير أو مختص من غير اعضاء المجلس للاستئناس برأيهم، كما أن للجان دعوة أي وزير أو من بدرجته أو وكلاء الوزراء واصحاب الدرجات الخاصة وغيرهم من الموظفين المدنيين والعسكريين وتكون الدعوة بموافقة أغلبية أعضاءها، ويمكن للاحزاب المسيطرة على تشكيل لجنة ما من اللجان الدائمة الامتناع عن التصويت أو التصويت تبعاً لمصالحهم الحزبية وخصوصاً اذا كان الوزير الوكيل من نفس الحزب الممثل في اللجنة، كذلك فإن هذه الصلاحية يمكن أن تستغل لتعطيل بعض مشروعات القوانين او المقترحات المحالة لدراستها من قبل رئاسة المجلس إلى لجنة تعرف توجهاتها المعارضة لهذا المشروع أو المقترح.
جـ- مما يقلل من فاعلية اللجان الدائمة عدم تمتعها بصلاحية تشكيل اللجان الفرعية حيث ان هذه الصلاحيات مناطة بالمجلس (المادة 82) من النظام الداخلي وخصوصاً أن عدد أعضاء هذه اللجان محدد بما لا يزيد عن (15) عضو إذ أكدت الدراسات الحديثة على أن حجم وعدد اعضاء اللجنة يرتبط إلى حد بعيد بفعاليتها وتأثيرها على العمل التشريعي، فعلى سبيل المثال يتمتع رئيس اللجان الدائمة في الكونغرس الامريكي بصلاحية تشكيل لجان فرعية، ففي عام 1993 شكلت اللجان الدائمة في الكونغرس الامريكي حوالي (300) لجنة فرعية لمعاونتها وهذا يدلل على حجم تأثير هذه اللجان في العمل التشريعي .
د- إن اجتماعات اللجان هي اجتماعات دورية يحددها رئيس اللجنة (المادة 75/أولاً) من النظام الداخلي ، وان المدة المتباعدة لاجتماع هذه اللجان بسبب انشغالهم لحضور جلسات البرلمان يقلل من فاعلية هذه اللجان في العمل التشريعي، ولم يعالج النظام الداخلي أمكانية اجتماع هذه اللجان في غير أيام وأوقات الجلسات العامة للبرلمان وهذا يقلل من تأثير هذه اللجان، في حين نجد ان اللجان البرلمانية الفاعلة تجمتع خلال فترات الانعقاد التشريعي وخارجها، كما هو الحال في لجان مجلس النواب والشيوخ الامريكي ولجان مجلس اللوردات البريطاني، ولجان مجلس الشيوخ الفرنسي ولجان مجلس العموم الكندي.
هـ- تتخذ اللجان قراراتها بصدد المواضيع المحالة اليها أو مشروعات القوانين المكلفة بدراستها بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاءها(المادة 75/ثالثاً) من النظام الداخلي ، وهذا قد يشكل عائقاً في اتخاذ القرارات وتمرير المشاريع خلال فترة زمنية مناسبة وإن هذه الآلية قد تجعل من أصوات اعضاء اللجنة وسيلة للمساومة لتمرير مشروع قانون ما أو عرقلة مشروع قانون ما، ونجد أن التصويت داخل اللجان يكون أكثر فعالية إذا تم بالأغلبية العادية لأصوات الحاضرين عموماً طالما توفر النصاب القانون للانعقاد.
و- تلعب اللجان البرلمانية الدائمة دوراً مؤثراً في عرقلة مشروعات القوانين المقدمة من قبل السلطة التنفيذية، وهذا يؤثر بطبيعة الحال في عرقلة برامج الحكومة ، فاللجان البرلمانية المختصة تتولى دراسة هذه المشروعات وابداء الرأي فيها قبل عرضها على المجلس لمناقشتها (المادة 128) من النظام الداخلي ، كما أن لكل عضو في هذه اللجان أن يقترح التعديل بالحذف أو الإضافة أو التجزئة في المواد فيما يعرض من تعديلات (المادة 129) من النظام الداخلي ، وهذا من شأنه تغيير صياغة مشروعات القوانين المقدمة من قبل الحكومة وعلى سبيل المثال نجد أن لجان البرلمان المختصة أجرت تغييرات وتعديلات على الموازنة العامة من شانها زيادة اعباء السلطة التنفيذية المالية أو تحجيم وارداتها من الضرائب والرسوم ولذلك نجد إن المحكمة الاتحادية العليا قضت بموجب قراراها المرقم (19/34/موحدة/اتحادية/اعلام/2015) في 6/7/2015 بعدم دستورية المادة (33/أ) من قانون الموازنة رقم (2) لسنة 2015 المتضمن فرض ضريبة مقدارها (300%) على السكائر والمشروبات الكحولية حيث قام مجلس النواب بإضافة هذه المادة دون الرجوع إلى مجلس الوزراء وهذا مخالف للمادة (110/ثالثاً) من دستور 2005 كون السلطة اتحادية هي المختصة في رسم السياسة المالية والكمركية ، ونتوقع ايضاً الغاء بعض نصوص قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (23) لسنة 2021 من قبل المحكمة الاتحادية العليا بسبب تدخل اللجنة المالية في اجراء تعديلات كبيرة على مشروع الموازنه المرسل من قبل الحكومه والذي اثار لغطاً كبيراً واهتمام الراي العام .
ز- بالرغم من إن الدستور العراقي قد أخذ بنظام المجلسين أو ما يعرف (بثنائية السلطة التشريعية) باعتبار ان الدستور العراقي قد تبنى النظام الفيدرالي ، وان المبررات المنطقية في الدول الفيدرالية تقتضي الاخذ بنظام (أزدواج الهيئة التشريعية) من خلال وجود مجلسين أحداهما يكون ممثلاً للشعب والاخر يكون ممثلاً للولايات أو الكانتونات المكونة لهذا الاتحاد ، حيث تعتبر ثنائية السلطة التشريعية من خصائص النظام الفيدرالي ، ويؤدي إلى حفظ التوازن في الدولة الاتحادية والولايات او الكانتونات أو الاقاليم الكثيرة السكان وأخرى قليلة السكان وهذا من شأنه حفظ مصالح الجميع وتجسيد مبدأ المشاركة من خلال التمثيل المتساوي للولايات الاعضاء في مجلس الولايات أو الكانتونات ، وعلى الرغم من ان المشرع العراقي لم يصدر قانون مجلس الاتحاد لغاية الآن ولعل سبب ذلك وجود اقليم واحد حالياً، إلاّ أننا نجد أن النظام الداخلي لمجلس النواب أغفل النص على تشكيل اللجان المشتركة التي تجمع في عضويتها أعضاء من مجلسي البرلمان لفض الخلافات التي يمكن أن تنشأ بين مجلسي البرلمان بخصوص النصوص المعروضة عليهما أو لرفع التعارض في الآراء بين المجلسين في حال حدوثه ولتفادي عرقلة مشروعات القوانين التي تكون في حالة ذهاب وآياب بين المجلسين لمدد طويلة بسبب عدم التوافق بين المجلسين، إذ أن غياب مثل هذا النوع من اللجان من شأنه تقليل فاعلية البرلمان وجودة نتاجه التشريعي.
ح- لم يتضمن النظام الداخلي لمجلس النواب آلية واضحة وشفافة لتنظيم العلاقة بين اعضاء اللجان الدائمة من جانب، وما بين كل لجنة ولجنة أخرى لضمان تكاملية أداء مجلس النواب، حيث يلاحظ غياب التنسيق وضعف الاتصال بين اللجان الدائمة وهي ترتبط مباشرة برئاسة البرلمان، فمن المعروف أن التنسيق يعتبر من المراحل المهمة في العملية الإدارية وضمانه نجاح العمل الجماعي ولاسيما في اللجان، فالتنسيق يعمل على التوفيق بين نشاط الجماعة التي تعمل على تحقيق غرض مشترك وبث الانسجام بين أفرادها من جانب وبين المجاميع الأخرى من جانب آخر لضمان بذل هذه الجماعة قصارى الجهود لتحقيق الاهداف المشتركة، ومن المؤكد ان اهداف عمل اللجان الدائمة هو ضمان دقة وجودة التشريع والعملية التشريعية، حيث يعمل التنسيق ما بين اللجان الدائمة على تحقيق التوافق بين أنشطة هذه اللجان لتحقيق الاهداف المشتركة بطريقة متجانسة ومنسجمة ومنسقة لتقليل الوقت والجهد وتحقيق افضل النتائج المتوخاة، حيث تعمل الآليات المنضبطة لتنسيق العلاقة بين اللجان الدائمة على تقليل التنافس والتصارع والاختلاف بين اللجان وخصوصاً اللجان الكبيرة والمهمة، واحد طرق التنسيق العمل بين اللجان هو تقسيم العمل المعقد على مجموعة من الاجزاء تختص بها لجان معينة كما هو الحال في الكونغرس الامريكي حيث تعتمد اللجان الدائمة أو الكبيرة على اللجان الفرعية لانجاز المهام الدقيقة وكذلك الحال في البرلمان البولندي، او من خلال قيام اللجان المتعددة او المتخصصة بتقديم تقريرها أو توصياتها إلى اللجنة الرئيسة الدائمة التي تتولى توحيدها كما هو الحال في البرلمان السويدي.
ط- منَحَ النظام الداخلي لمجلس النواب العراقي لسنة 2006 اللجان الدائمة صلاحية الحصول على البيانات والمعلومات اللازمة والضرورية لدعم عملها التشريعي من خلال مفاتحة دوائر الدولة ومنظمات المجتمع المدني ودعوة الوزراء والوكلاء وكبار الموظفين المدنيين والعسكريين لأغراض الاستيضاح وجمع المعلومات اللازمة لعملها، كما لها دعوة اعضاء المجلس لنفس الغرض والخبراء ، إلاّ أن هذه اللجان لا تتمتع باستقلالية تامة في مباشرة هذه الاعمال حيث يجب ان تتم بعض هذه الاجراءات بعلم هيئة رئاسة البرلمان مما يؤثر على فاعلية هذه اللجان في الحصول على البيانات اللازمة والمعلومات التي تخص مشروعات القوانين المحالة اليها.
ي- عدم تمتع اللجان الدائمة بصلاحية مباشرة جلسات الاستماع لجمع المعلومات والبيانات لاغراض تشريعية، حيث اقتصرت جلسات الاستماع على اللجان التحقيقية وهي تمارس مهام غير تشريعية في حين تحتل جلسات الاستماع لذوي العلاقة في نطاق اختصاص اللجنة الدائمة أهمية كبرى في عمل اللجان البرلمانية في فرنسا وأمريكا .
ك- عدم ضبط سلوك اللجان الدائمة في مهامها من الناحية الزمنية فعلى الرغم من النظام الداخلي قد حدد فترة تتراوح من (2) اسبوع إلى (4) أسابيع لانجاز اللجان الدائمة مهامها إلاّ أن النظام الداخلي لم يحدد عقوبات انضباطية على اللجان التي تتلكأ في انجاز اعمالها ضمن هذه المدة .
ل- غياب مبدأ المساءلة والمحاسبة في تصرفات رؤساء اللجان ونوابهم وأعضاء اللجان القولية والفعلية، حيث إن أعمال هذه اللجان بمنأى عن الرقابة الحقيقية، فمن الثابت في كافة البرلمانات أن يتم تشكيل لجنة خاصة لمحاسبة أعضاء المجلس وبضمنهم أعضاء اللجان تسمى لجنة (القيم والحصانات) مؤلفة من عدد من الاعضاء المنتخبين من قبل البرلمان للتحقيق في أي شكوى أو أتهام ضد أي عضو من أعضاء البرلمان والتي يجب أن تقدم تقريرها وتوصياتها إلى رئيس البرلمان كما هو الحال في مجلس النواب المصري ، حيث نصت المادة (29) من اللائحة الداخلية لمجلس النواب المصري رقم (1) لسنة 2016 على أن (تختص لجنة القيم بالنظر فيما يُنسب إلى أعضاء المجلس من مخالفات تشكل خروجاً على القيم الدينية أو الأخلاقية أو الاجتماعية أو المبادئ الأساسية السياسية أو الاقتصادية للمجتمع المصري، أو الإخلال بواجبات العضوية، وذلك كله طبقاً لأحكام الدستور أو القانون أو هذه اللائحة)، إذ إن غياب مثل هذه الرقابة يدفع هذه اللجان إلى التراخي في عملها وتقليل فاعليتها .
لذا ندعو المشرع العراقي الى اعادة النظر بالنظام الداخلي لسنة 2006 بما يضمن تحقيق فاعلية عمل لجانه البرلمانية وبما يؤمن دور اكبر في مجال الجودة والنتاج التشريعي ....والله ولي التوفيق ، د.احمد طلال عبد الحميد البدري .

#احمد_طلال_عبد_الحميد (هاشتاغ)       Ahmed_Talal_Albadri#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات