القصور التشريعي في تنظيم العلاقه التنسيقية بين الحكومة المركزيه والوحدات المحلية

احمد طلال عبد الحميد
باحث قانوني
(Ahmed Talal Albadri)

الحوار المتمدن-العدد: 6869 - 2021 / 4 / 14 - 03:34
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

تعتمد جودة العلاقة ما بين السلطات الإتحادية والسلطات المحلية على جودة العملية التنسيقية ووسائلها وآلياتها وما تتسم به من معايير الكفاءة والاقتصاد في الوقت والجهد والمال والمرونة الدائمية (الاستمرارية)، وكما هو معروف يمارس مجلس الوزراء في العراق صلاحية تخطيط وتنفيذ السياسات العامة للدولة ، والخطط العامة والإشراف على عمل الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة استناداً للمادة (80/أولاً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، والمادة (2/أولاً) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2) لسنة 2019، وحيث أن المحافظات لا تُعد وزارة أو جهة غير مرتبطة بوزارة استناداً لقرار مجلس الدولة رقم (17/2011) في 17/2/ 2011، فلا يوجد لها تمثيل في مجلس الوزراء ولا تخضع لاشراف وسيطرة وزارات الحكومة المركزية استناداً للمادة (122/خامساً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005، وبالتالي فإن ذلك يتطلب وجود جهة تنسيقية مستقلة يُمثل فيها كل من طرفي العلاقة التنسيقية (الحكومة المركزية والوحدات المحلية)، ولذلك أتجه المشرع العراقي إلى تأسيس هيئة تُسمى (الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات)، تؤلف برئاسة رئيس مجلس الوزراء وعضوية الوزارات (البلديات والاشغال العامة، الاعمار والاسكان، العمل والشؤون الاجتماعية، التربية، الصحة، التخطيط، الزراعة، المالية، الشباب، والرياضة) ووزير شؤون المحافظات والمحافظين ورؤساء مجالس المحافظات استناداً للمادة (45/أولاً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل ، كما نصت الفقرة (ثانياً) من المادة (45) من ذات القانون على تأسيس (هيئة تنسيقية) في كل محافظة برئاسة المحافظ وعضويه رؤساء الوحدات الإدارية التابعة للمحافظة ورؤساء مجالس الاقضية والنواحي التابعة للمحافظة، وسنحاول الإشارة إلى أهم نقاط الضعف في التنظيم القانوني لهاتين اللجنتين والتي تحتاج إلى اصلاح تشريعي لضمان فاعلية هذه اللجان في تحقيق وظيفتها التنسيقية وعلى النحو الآتي :
أولاً : الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات :
تمارس الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات عدة مهام منها التنسيق بين المحافظات وكل ما يتعلق بشؤونها وإدارتها المحلية ومعالجة المشكلات والمعوقات التي تواجهها، فضلاً عن مهام نقل الصلاحيات من وزارات الحكومة المركزية الى المحافظات، وتفويض الصلاحيات بين الحكومة الإتحادية والحكومات المحلية وبالعكس، ووضع آليات لإدارة الاختصاصات المشتركة بين الحكومة الإتحادية والحكومات المحلية المنصوص عليها في المواد (112 و113 و114) من الدستور وهذا مانصت عليه المادة (45/أولاً/1/2/3/4) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل ويمكن أن نسجل الملاحظات الاتية على مسلك المشرع في تنظيم عمل هذه الهيئة وكما يأتي :
1- إن نص المادة (45) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم مستمد من نص المادة (84) من قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969 (المُلغى) التي شكلت (هيئة عليا للإدارة المحلية) برئاسة (رئيس مجلس الوزراء وعضوية وزارة الداخلية والمالية والتربية والتعليم والشؤون البلدية والقروية والاشغال والاسكان والمواصلات والصحة والزراعة والاقتصاد والاصلاح الزراعي والري والثقافة والاعلام والشؤون الاجتماعية والشباب)، إلاّ أن النص المذكور لم يجعل من المحافظين اعضاء في هذه الهيئة وإنما أجاز للهيئة إضافة الوزراء الذين أرتأت الهيئة نقل بعض وظائف وزاراتهم إلى الإدارات المحلية، كما للهيئة دعوة من تنسبه من الوزراء والمحافظين والخبراء لحضور اجتماعاتها.
2- تمارس الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات مهمة نقل الدوائر الفرعية والأجهزة والوظائف والخدمات والاختصاصات التي تمارسها وزارات (البلديات والاشغال العامة، والاعمار والاسكان، العمل والشؤون الاجتماعية، الزراعة، المالية، الشباب والرياضة) مع اعتماداتها المخصصة لها في الموازنة العامة والموظفين والعاملين فيها الى المحافظات في نطاق وظائفها المبينة في الدستور والقوانين ذات العلاقة بصورة تدريجية ويبقى دور الوزارات في تخطيط السياسات العامة، مع الزام وزير التربية ووزير الصحة كلٌ حسب اختصاصه بتفويض الصلاحيات اللازمة والتي تصدر بتعليمات من مجلس الوزراء ، في حين نجد أن قانون المحافظات (الملغى) قد منح الهيئة العليا للإدارة المحلية اختصاص رسم السياسة العامة لنشاط مجالس الوحدات الإدارية في نطاق السياسة العامة للدولة ، أما قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم قد أبقى وظيفة التخطيط للسياسة العامة من صلاحية الوزراء والتي يجب أن تكون منسجمة مع الاختصاصات الحصرية للحكومة الإتحادية، أما تحديد أولويات المحافظة في المجالات كافة ورسم سياستها ووضع الخطط الاستراتيجية لتنميتها بما لا يتعارض مع التنمية الوطنية فهي من اختصاص مجلس المحافظة استناداً للمادة (7/خامس عشر) من قانون المحافظات غير المنتظمة سابق الذكر وبالتنسيق المتبادل مع الوزارات والجهات المعنية وفي حال الخلاف تكون الأولوية لقرار مجلس المحافظة استناداً للمادة (7/رابعاً) من نفس القانون ، وكان من الآوفق لو جعل المشرع من ضمن مهام اللجنة العليا للتنسيق بين المحافظات مهمة تنسيق السياسات العامة ما بين السياسات الوطنية والسياسات المحلية للمحافظات لتقليل حالات التعارض بينهما، وكان من الأفضل تحديد المقصود بالسياسات العامة، وتحديد الوظائف والخدمات المحلية التي تنقل من السلطة الإتحادية إلى الحكومات المحلية بنص القانون كما فعل قانون المحافظات (الملغى) ، والتي تكون مقتصرة على الصلاحيات الإدارية والمالية دون الفنية لأن القانون لم يوجب هيكلة الوزارات المنقولة صلاحياتها للمحافظات وإنما ابقى التخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة في إطار مجلس الوزراء عبر الأنظمة والتعليمات التي تصدرها في المسائل الفنية الدقيقة .
2- لم يحدد المشرع العراقي بدقة الجهة التي تتولى نقل الصلاحيات هل يجب أن يكون ذلك بقرار من الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات أم مباشرة من قبل الوزارة التي نقلت صلاحيتها الى المحافظات وإذا كان ذلك بقرار من الهيئة فما هو حكم الصلاحيات التي باشرت الوزارات بنقلها مباشرة الى المحافظات ومدى شرعية اجراءات نقلها.
3- إن شمول وزارة المالية الإتحادية بنقل الدوائر الفرعية والاختصاصات الى المحافظات يخالف احكام المادة (110) من الدستور التي حددت الاختصاصات الحصرية للسلطات الإتحادية وهي (رسم السياسات المالية والكمركية واصدار العملة وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الأقاليم والمحافظات في العراق ووضع الميزانية العامة للدولة...) ، وهذه المهمة من اختصاص وزارة المالية الإتحادية المسؤولة عن وضع الميزانية العامة للدولة والموازنات وبالتالي لا يمكن نقل دوائرها الفرعية من مصارف وعقارات دولة وخزينة عامة للمحافظات .
4- لم يحدد المشرع مصير ايرادات الدوائر التي نقلت صلاحياتها الى المحافظات غير المنتظمة في إقليم هل تقيد حسابياً لصالح المحافظات أم يتم قيدها ايراداً للحكومة الإتحادية.
5- لم تحدد المادة (45) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم الجهة التي تنقل إليها صلاحية الوزارات، ألاّ إن التعديل الثالث لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (10) لسنة 2018 عدل المادة (31) منه الخاصة بصلاحية المحافظ، حيث ألغت المادة (8) من قانون التعديل البند (ثامناً) من هذه المادة واحلت محله البند (ثامناً) الجديد الذي ينص على (اتخاذ الاجراءات الإدارية والقانونية بحق الموظف المحلى للدوائر المشمولة باحكام المادة (45) ويعد المحافظ بمثابة الوزير المختص)، ويمكن أن نستنتج ضمناً أن صلاحية الوزارات نقلت الى المحافظ إلا أن المشرع منح المحافظ سلطة الوزير المختص بالنسبة للموظفين المحليين ولكنه لم يبين سلطة المحافظ تجاه الموظفين والعاملين في الوزارات المنقولة دوائرها الفرعية والأجهزة والوظائف والخدمات والاختصاصات التي تمارسها هذه الوزارات، وهذا يقتضي أن يعالج هذا الفراغ، أما بقيام الوزير المختص بتفويض صلاحيته كوزير المنصوص عليها في القوانين إلى المحافظ اتجاه موظفي وزارته المنقولين مع دوائرهم الفرعية للمحافظات، أو بتفويض رؤساء هذه الدوائر صلاحية الوزير المختص بما يمكنهم من أداء أعمالهم ، وهذا ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية العليا في الطعن المرقم (1193/قضاء موظفين/تمييز/2019) في 30/5/2019 الذي أشار إلى إعادة ارتباط دوائر وزارة الصحة والتربية بوزاراتهما استناداً للتعديل الثالث لقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (10) لسنة 2018 وبذلك فإن صلاحية إعفاء ذوي المناصب العليا تكون للوزير المختص وليس مجلس المحافظة، أما الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات فقد ذهبت بموجب إعمامها المرقم (4/275) في 18/2/2019 إلى اعتبار دوائر وزارتي الصحة والتربية المنقولة ألى المحافظات دوائر محلية وأن موظفيها أصبحوا موظفين محليين بسبب نقل ملاكاتهم وتخصيصاتهم المالية إلى المحافظات من قبل وزارة المالية استناداً للمادة (26) من قانون الموازنة العامة الإتحادية للسنة المالية 2019 التي خولت وزير المالية الاتحادي صلاحية نقل التخصيصات المالية للدوائر التي يتم فك أرتباطها من الوزارات والحاقها بالمحافظات المعنية خلال السنة المالية المنقولة للمحافظات.
أما في مصر : فنجد أن قانون الإدارة المحلية رقم (43) لسنة 1979 المعدل نص على منح المحافظ صلاحية الوزير المختص لجميع العاملين المدنيين للمرافق التي تم نقل صلاحيتها، كما يمارس عدة أختصاصات حددها القانون على سبيل الحصر بالنسبة للعاملين المدنيين في المحافظة للجهات التي لم تنقل صلاحيتها كأقتراح نقل وترقية العاملين في المحافظة واتخاذ الاجراءات التأديبية كالاحالة للتحقيق وإيقاع الجزاءات التأديبية، كما أجاز المشرع المصري لوزراء الوزارات التي لم تنقل اختصاصاتها للمحافظات صلاحية تفويض جزء من اختصاصهم للمحافظين ، كما يجوز للمحافظ تفويض بعض سلطاته واختصاصاته الى نوابه أو سكرتير عام المحافظة أو السكرتير العام المساعد أو رؤساء المصالح أو رؤساء الوحدات الأخرى .
6- لم يحدد المشرع القيمة القانونية لقرارات (الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات) ومدى قوتها الالزامية وما هي الوسائل والآليات لوضعها موضع التنفيذ في ظل تشابك العلاقات وتعدد مصادر القرار داخل المحافظات، في حين نجد أن المادة (84/3) من قانون المحافظات رقم (159) لسنة 1969 (الملغى) قد جعل من قرارات (الهيئة العليا للإدارة المحلية) ملزمة للوزارات ومجالس الوحدات الإدارية والدوائر الرسمية وشبه الرسمية .
7- عدم وضوح العلاقة وآليات التنسيق مع بعض الهيئات العامة (كالهيئة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الإتحادية) ، و(الهيئة العامة لضمان حقوق الأقاليم والمحافظات غير المنظمة في إقليم) .
ثانياً : اللجنة التنسيقية في المحافظة :
نصت المادة (45/ثانياً) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل على أن (تؤسس في كل محافظة هيئة تنسيقية برئاسة المحافظ وعضويه رؤساء الوحدات الإدارية التابعة للمحافظ ورؤساء مجالس الاقضية والنواحي تتولى ما يأتي :
1- معالجة الشؤون المشتركة بين الوحدات الإدارية.
2- تفويض الصلاحيات إلى رؤساء الوحدات الإدارية.
ويمكن أن نلاحظ ان النص المذكور يكتنفه الكثير من الغموض وعدم الوضوح بسبب الاختصار الشديد والقصور في التنظيم مما يجعل هذا النص غير فعالاً ويحقق أهدافه في نجاح العملية التنسيقية بين المحافظة والهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات من جهة، وبين المحافظة ووحداتها الإدارية من جهة أخرى بما يحقق الجودة والفاعلية والمرونة والاقتصاد والديمومة في الوظيفة التنسيقية، وهذا يقتضي اعادة تنظيم هذه اللجنة تشريعياً ومعالجة جوانب النقص والقصور الآتية :
1- فيما يتعلق بتشكيلة اللجنة نلاحظ أنها تضمنت المحافظ ورؤساء وحداته الإدارية ورؤساء المجالس المحلية لهذه الوحدات في حين لم تتضمن عضوية اللجنة رئيس مجلس المحافظة، وإذا كان غرض المشرع اضفاء الطابع التنفيذي على تشكيلة اللجنة، فما الداعي من عضوية رؤساء المجالس المحلية للاقضية والنواحي فيها وكان بالإمكان الاكتفاء برؤساء هذه الوحدات، كما لوحظ أن اللجنة لا تتضمن في تشكيلها نواب المحافظ ومعاونيه أو رؤساء الدوائر في المحافظة أو إمكانية طلب حضورهم إذا استدعت جلسات اللجنة حضورهم أو حضور الخبراء أو الاستشاريين، في حين نجد أن قانون الإدارة المحلية المصري رقم (43) لسنة 1979 المعدل نص على تشكيل مجلس تنفيذي في المحافظة برئاسة المحافظ في نطاق المحافظة وسكرتير عام المحافظة يكون أميناً للمجلس .
2- لم يحدد القانون الجهة التي تتولى تشكيلها هل المحافظ أم مجلس المحافظة أم الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات، كما لم يحدد كيفية اجتماعات هذه اللجنة ومن يتولى الدعوة للاجتماع ولم ينص المشرع على وضع نظام داخلي أسوة بالهيئة العليا، كما لم يبين كيفية اتخاذ القرارات داخل الهيئة بالاغلبية البسيطة أو المطلقة أم بالاجماع ومدى الزامية قراراتها، وهل تحتاج الى تصديق من جهة أعلى، وما هو القرار الراجح في حال تعارض قرار الهيئة التنسيقية مع قرارات مجلس المحافظة، وهل تخضع الهيئة التنسيقية في المحافظة لإشراف ورقابة مجلس المحافظة؟.
3- لم يحدد المشرع ملامح العلاقة ما بين الهيئة التنسيقية في المحافظة وما بين الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات، بل نجد أن المشرع نظم كل هيئة بشكل منفصل عن الاخرى رغم أن هاتين الهيئتين تهدف الى تحقيق نفس الاهداف في التنسيق وتفويض الصلاحيات وهل يجوز للهيئة التنسيقية في المحافظة اتخاذ قرارات في مجال اختصاصها يتعارض مع قرارات الهيئة العليا؟. وهل تخضع الهيئة التنسيقية في المحافظة لرقابة وإشراف الهيئة العليا للتنسيق بين المحافظات؟، هذه تساؤلات ينبغي الاجابة عليها من المشرع وعدم تركها للتفسير والاجتهاد، والخلاصة تشير الى غياب واضح لاليات التنسيق بين هيئتي التنسيق الإتحادية والمحلية.
4- فيما يتعلق بالاختصاص الأول للهيئة التنسيقية في المحافظة (معالجة الشؤون المشتركة بين الوحدات الإدارية) حيث جاء هذا الاختصاص عاماً وفضفاضاً كما لم تحدد آليات المعالجة هل تتم بطريقة ودية أم توافقية أم بقرار من المحافظ ومدى الزامية هذا القرار الصادر أو المعالجة المتخذة للوحدات الإدارية، كما لم يحدد المشرع الجهة المختصة بالمعالجة إذا كان الموضوع يتعلق بوحدة إدارية مع وحدة إدارية أخرى تابعة لمحافظة أخرى وهل يتم إحالة الموضوع الى الهيئة العليا أم يتم اللجوء للقضاء، وهل القرار الصادر من الهيئة العليا يمنع الوحدة الإدارية من مراجعة القضاء في حال عدم اقتناعها بما جاء فيه من حلول أوجدته مضراً بالمصالح المحلية لهذه الوحدة، كل ذلك يحتاج إلى تنظيم من جانب المشرع.
5- فيما يتعلق بالاختصاص الثاني (تفويض الصلاحيات الى رؤساء الوحدات الإدارية)، فهذا الاختصاص محكوم بنص المادة (35) من قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم (21) لسنة 2008 المعدل التي اجازت للمحافظ ان يفوض صلاحيته الى نوابه ومعاونيه ولا يجوز له تفويض الصلاحيات المفوضة، كما لا يجوز للمحافظ تفويض الصلاحيات الشخصية للوزير والذي يعد المحافظ لاغراض هذا القانون (الوزير المختص)، وبإمكانه ان يفوض الصلاحيات الاخرى التي نص القانون على جواز تخويلها للغير، إذ ليس هنالك ما يمنع تفويض المحافظ جزء من صلاحياته الى رؤساء الوحدات الإدارية وفقاً لقواعد التفويض الإداري باستثناء الصلاحيات المفوضة أو صلاحيات الوزير الشخصية.
لما تقدم ندعو المشرع العراقي الى اعادة النظر في النصوص المنظمة للعلاقه التنسيقية بي المركز والوحدات المحلية واجراء التعديلات على قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم بما يحقق فاعلية هذه العلاقه التنسيقية ...ومن الله التوفيق والسداد د.احمد طلال البدري.

#احمد_طلال_عبد_الحميد (هاشتاغ)       Ahmed_Talal_Albadri#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات