نظرة مقارنة في دستور العراق 1925 ودستور 2005

عبد الغني الدلي

الحوار المتمدن-العدد: 1379 - 2005 / 11 / 15 - 10:41
المحور: اليسار , الديمقراطية والعلمانية في المشرق العربي
    

معهد الدراسات الاستراتيجية
حملة تعديل الدستور
نظرة مقارنة في
دستور 1925 ودستور 2005



عبد الغني الدلي
(وزير سابق)


)هذا المقال جزء من دراسات وافكار من شاركوا معهدنا ,معهد الدراسات الاستراتيجية , في الندوات والنقاشات حول مسودة الدستورقبل الاستفتاء، وشاركونا النقاشات بعد اقرار الدستور من اجل استكماله بتشريعات ولوائح تعزز التوازن السياسي وتكفل الحريات، والحقوق المدنية وحقوق المرأة والأسرة، والمجتمع المدني والاقليات، ومما يسرنا ان مبادرتنا هذه تجد مبادرات رديفة مثل نداء "عهد العراق"، الذي تنصب جهوده على حماية جانب اساسي من الحريات المدنية والسياسية مما تدعو اليه قطاعات واسعة من الرأي العام. وهذا المقال الذي وضعه الاستاذ عبد الغني الدلي الوزير السابق والسياسي المعروف بسعة خبرته واطلاعه على القواعد الدستورية في العراق يلقي الضوء على مشكلات الشريعة والاقليات والأسرة بين دستور 1925 والدستور الحالي 2005.(

في هذه المقالة الوجيزة احاول لفت الانتباه، ونحن على اعتاب مرحلة دستورية جديدة، الى جملة من الامور التي يتوجب على المشرعين والرأي العام الالتفات اليها، وذلك من خلال التدقيق في بعض جوانب دستور 1925، مقارنة بالوضع الحالي، وبخاصة ما يتعلق باحكام الشريعة، وتميل شتى الجماعات على اختلاف القومية والمذهب، او تمثيل الاقليات وحدود صلاحيات المحكمة الدستورية، وما الى ذلك.
وتأتي هذه المبادرة في سياق الرغة في الافادة من تجارب الماضي، ودعماً للرغائب المعلنة في تحسين الدستور الحالي، واستكماله بلوائح قانونية لم تشرع بعد، وذلك حفاظاً على التوازن، والحقوق والحريات من الزلل او الخلل.
صدر هذا الدستور في 21 آذار (مارس) 1925، بعد مصادقة المجلس التأسيسي عليه ونص في مادته الثانية على ان "العراق دولة ذات سيادة مستقلة حرّة، مُلكها لا يتجزأ.. وحكومته ملكية وراثية وشكلها نيابي".
وقد الغي هذا الدستور يوم 14 تموز (يوليو) 1958 وحلّت محله منذ ذلك الحين دساتير مؤقتة متتالية، وضعت السلطة في يد ديكتاتوريات عسكرية، او حزبية او فردية، ويجري العمل الآن على التخلص منها وازالة آثارها بوضع دستور ديمقراطي جديد.
لديّ بعض ملاحظات حول طبيعة دستور 1925 الديمقراطية طالما اهملها المعلقون، أود طرحها لعلّها تكون مفيدة في هذه المرحلة من اعادة التأسيس. وهي تدور حول مسألتين:
اولًا: كيف جاء دستور 1925 للوجود.
ثانيا: ما هي المبادئ الديمقراطية التي تضمنها ذلك الدستور، وما هي المبادئ التي اهملها.

اولاً: كيف جاء دستور 1925 للوجود:

دخلت القوات البريطانية العراق بعد نشوب الحرب العالمية الاولى وتمكنت من دحر القوات العثمانية اقامة حكم عسكري بريطاني مباشر، ولكنه ما لبث ان واجه مقاومة وطنية تبلورت في ثورة 1920 التي كلفت الحكومة البريطانية خسائر باهضة في الارواح والاموال حتى سيطرت عليها. ولكن تك الثورة وضعت البريطانيين امام خيارين لا ثالث لهما، كما قال نائب الحاكم العام العقيد ويلسن ـ الاول هو استمرار الحكم العسكري وقمع كل حركة مناوئة بالقوة، والثاني هو الانسحاب الكامل من العراق وترك البلاد وشأنها. واقترح ويلسن تزويده بالقوات الكافية لتحقيق الخيار الاول، الذي كان هو خياره وخيار "المدرسة الهندية ـ البريطانية) التي كان يمثلها.. ولكن وزارة الخارجية البريطانية اجابته "ان هناك حلاً آخر هو التعاون مع العراقيين على انشاء حكم وطني يضمن مصالح الطرفين.. وكان هذا هو رأي مدرسة (وايتهول) في السياسة العربية، وعلى اثره اعفى العقيد ويلسن من منصبه، وعيّن السر برسي كوكس حاكماً عاماً للعراق وبدأ العمل بهذه السياسة وكان ساعده الايمن المس بل في بغداد والمستر كورنواليس وزملاؤه في "المكتب العربي" بالقاهرة المرتبط مباشرة بـ"الوايتهول" في لندن.
ومن الجانب الآخر طالب عدد كبير من قادة الثورة العراقية من مختلف الفئات بتأسيس حكومة عراقية وطنية يرأسها ملك عربي من ابناء الملك حسين شريف مكة. وكان الملك فيصل بن الحسين قد اضطر للتخلي عن عرشه في سورية بعد هجوم فرنسي على دمشق، واختار منفاه في ايطاليا، فقامت الجهات البريطانية بالاتصال به وتم الاتفاق على ترشيحه ملكاً على العراق. وانعقد مؤتمر خاص في القاهرة لهذه الغاية اتخذت على اثره الخطوات اللازمة لذلك وكان اولها اجراء استفتاء عام في العراق عام 1921 تمت الموافقة بموجبه على تتويج فيصل ملكاً على العراق.. ووضع دستور للمملكة الجديدة.. فتقدمت وزارة المستعمرات البريطانية بمقترحات لهذا الدستور ساعد في اعدادها السر بونهام كارتر المستشار القانوني للادارة البريطانية في بغداد والذي كان قاضياً بارزاً في حكومة السودان قبل ذلك. الا ان الملك فيصل والساسة العراقيون اصروا على ان يقوم او يشارك قانونيون وسياسيون وطنيون في وضع الدستور. وتم الاتفاق على تأليف لجنة من العراقيين والبريطانيين تقوم بوضع الصيغة النهائية للدستور. وضمت اللجنة من العراقيين السادة ناجي السويدي ورؤوف الجادرجي وساسون حسقيل ويوسف غنيمية، الى جانب السر بونهام كارتر ومندو بريطاني آخر. ويلاحظ ان الاثنين الاولين من العراقيين كانا من خريجي كلية الحقوق في اسطنبول، وان ساسون حسقيل كان قد درس العلوم السياسية في فيينا، ويوسف غنيمية من ابناء الطائفة المسيحية كان من المثقفين البارزين في بغداد. لقد كان طابع هذه اللجنة فنياً عرضت مقترحاتها على لجنة ضمت قانونيين آخرين ورجال سياسة وممثلي عشائر عراقيين. وبعد مناقشات وتعديلات تقدمت بمقترحاتها الى "المجلس التأسيسي" الذي تم انتخابه على اسس كانت مطبقة في العهد العثماني. وقد ناقش "المجلس التأسيسي" تلك المقترحات وصادق على الدستور في 20 آذار (مارس) 1925 كما مرّ ذكره.
يلاحظ هنا ان رئيس الدولة وشكلها قد تقرر ان يكون ملكياً باتفاق العراقيين والدولة المحتلة (بريطانيا) وتأيد باستفتاء عام. في حين تقرر شكل الدولة "جمهورية" بموجب قرارات مجس الحكم المؤقت المعين من قبل سلطة الاحتلال ولم يجر عليه استفتاء، وان الدستور قد تم وضعه من قبل لجنة فنية عراقية ـ بريطانية، وليس من قبل هيئة سياسية كما هو حاصل الآن. وان مناقشته والمصادقة عليه تمت من قبل مجلس تأسيسي منتخب وليس بالاستفتاء العام والذي عرّض وسيعرّض البلاد لخلافات حادة.
ان القاء نظرة عامة على دستو 1925 تظهر اولاً ان صياغته كانت صياغة قانونية متوازنة، وثانياً انه يحمل روحاً ديمقراطية حرّة تضمن حقوق الافراد وحريتهم وتراعي حاجات الفئات المختلفة التي يتألف منها المجتمع العراقي وتؤمن قيام سلطة مركزية تتطلبها وحدة البلاد وظروف الدولة الناشئة آنذاك مقيدة في ذات الوقت بسلطة البرلمان وسلطة قضائية مستقلة.. اما قامون (الادارة الانتقالي) فقد اعتبر ان الحكومة مؤلفة من مجلس الرئاسة والوزراء والهيئة القضائية.. مشتركة، الامر الذي سبب خلافات في ادارة الدولة.
2 ـ المبادئ الديمقراطية التي تضمنها دستور 1925 وعلاقتها بالجدل الدائر الآن حول الدستور الجديد (مع الاعتراف ببعض النواقص في دستور 1925 سيأتي ذكرها، والاخطاء التي وقعت في تطبيقه والتي لا يتسع المجال لبحثها هنا):
أ ـ الدين: نصت المادة 13 من دستور 1925 على ان "الاسلام دين الدولة وحرية القيام بشعائره المألوفة في العراق على اختلاف مذاهبه محترمة لا تُمس. وتضمن لجميع سكان البلاد حرية الاعتقاد التامة".
ولا يوجد في هذا النص ما يشير الى علاقة الدين بتشريع القوانين نفياً او ايجاباً. ومن الناحية العملية ظلت الاحكام القانونية تُتستمد من احكام الشريعة الاسلامية سواء في الاحوال الشخصية او العلاقات العائلية او في الحقوق المدنية، حيث ظلت "مجلة الاحكام العدلية" المقننة في عهد الخلافة العثمانية هي المطبقة في العراق حتى عام 1936 ـ 1937، وفي ذلك الحين استعانت الحكومة العراقية بالخبير القانوني المصري الدكتور عبد الرزاق السنهوري الذي وضع القانون المدني العراقي الذي حلّ محل "مجلة الاحكام العدلية" مستنداً الى الفقه الاسلامي بجميع مذاهبه ثم الى التشريعات الحديثة كلما دعت الضرورة، واصبح هذا القانون نموذجاً اخذت به دول عربية اخرى.
ب ـ اللغة: نصت المادة (17) على ان "العربية هي اللغة الرسمية سوى ما ينص عليه بقانون خاص". واشارت المادة (16) قبل ذلك الى "حق الطوائف المختلفة في تأسيس المدارس لتعليم افرادها بلغاتها الخاصة والاحتفاظ بهاعلى ان يكون ذلك موافقاً للمناهج العامة التي تعيّن قانوناً". وصدر فيما بعد قانون اللغات المحلية عام 1936 الذي أقر التعليم باللغة الكردية في المناطق الكردية.
جـ ـ حقوق الانسان تناولتها المواد التالية:
المادة (6): لا فرق بين العراقيين في الحقوق امام القانون وان اختلفوا في القومية والدين واللغة.
المادة (7): الحرية الشخصية مصونة لجميع سكان العراق ولا يجوز القبض على احدهم او توقيفه او معاقبته او اجباره على تبديل مسكنه... اما التعذيب ونفي العراقيين الى خارج المملكة العراقية فممنوع بتاتاً.
المادة (8): المساكن مصونة من التعرض ولا يجوز دخولها او التحري فيها إلاّ في الاحوال والطرق التي يعينها القانون.
المادة (9): لا يمنع احد من مراجعة المحاكم.
المادة (10): حقوق التملك مصونة، اما السخرة المجانية والمصادرة العامة للأموال المنقولة وغير المنقولة فممنوعة بتاتاً.
المادة (11): لا تفرض ضريبة إلاّ بمقتضى قانون.
المادة (12): للعراقيين حرية ابداء الرأي والنشر والاجتماع وتأليف الجمعيات والانضمام اليها ضمن حدود القانون.
ويلاحظ ان هذه المبادئ قد خرقت او عطلت في ظل الحكومات الدكتاتورية منذ تموز (يوليو) 1954 وخاصة في عهد صدام (1968 – 2003).

د ـ الفصل بين السلطات:

لقد اخذ دستور 1925 بمبدأ فصل السلطات التنفيذية، والتشريعية والقضائية في حين أقر بعض التداخل في ممارستها حسب مقتضيات الظروف العملية اتي تحيط بالاعمال الحكومية اليومية. وفي الواقع ان مبدأ فصل السلطات اساسي في النظام الديمقراطي ولكنه لم يطبق صورة مطلقة في أي بلد ديمقراطي وادخلت عليه كثير من الاستثناءات.
لقد تناول دستور 1925 السلطة التنفيذية في الباب الثاني الذي يبحث في حقوق الملك، وفي الباب الرابع الذي يحدد اعمال الوزارة وصلاحيات الوزراء ومسؤولياتهم.
وخصص اباب الثالث للسلطة التشريعية، والباب الخامس للسلطة القضائية الذي ورد في المادة الحادية والسبعون منه: "ان المحاكم مصونة من التدخل في شؤونها". وجاء في المادة الثانية والستون تأكيداً لاستقلال القضاء، حيث نصت: "ان الحكام لا يزلون إلاّ في الاحوال المصرحة في القانون المخصوص المبينة في شروط اهليتهم ونصبهم ودرجاتهم وكيفية عزلهم".

حقوق الملك:

لا شك ان دستور 1925 اعطى رئيساً للملك ومنحه حقوقاً واسعة ومع ذلك فانها ظلت مقيدة بسلطة البرلمان التشريعية واعمال الوزارة الادارية.
نصت المادة (19): "ان سيادة المملكة العراقية الدستورية للأمة وهي وديعة الشعب للملك فيصل بن الحسين، ثم لورثته من بعده". وعليه ان يقسم امام مجلس النواب والاعيان يمين المحافظة على احكام القانون الاساسي، ولا يحق للملك ان يتولى عرشاً خارج العراق إلاّ بعد موافقة مجلس الأمة، والملك مصون وغير مسؤول.
ولعلّ المادة (26) من الباب الثاني هي أهم وأوضح المواد في تحديد حقوق الملك، فقد جاء فيها ان الملك هو رأس الدولة الأعلى وهو الذي يصدّق القوانين ويأمر بنشرها ويراقب تنفيذها، وبأمره توضع الانظمة لأجل تطبيق احكام القوانين، وهو الذي يصدر الاوامر باجراء الانتخاب العام امام مجلس النواب وباجتماع مجلس الأمة، وهو يفتتح هذا المجلس ويؤجله ويفضه وفقاً لأحكام هذا القانون.
ولعلّ الأهم في هذه المادة هو ما جاء في فقرتها الثالثة التي اعطت الملك حق اصدار المراسيم التي لها قوة القانون اثناء عطلة المجلس لاتخاذ تدابير مستعجلة لحفظ النظام والأمن العام او لدفع خطر عام او لصرف مبالغ لم يؤذن بصرفها في الميزانية او بقانون خاص او للقيام بواجبات المعاهدات، وهو خرق واضح لمبدأ فصل السلطات، ولكن الدستور قيد هذا الحق، اولاً بموافقة هيئة الوزراء، وثانياً ان لا يكون مخالفاً لأحكام هذا القانون الاساسي، ثالثاً ان يتم عرض المراسيم الصادرة عن مجلس الأمة في اول اجتماع، فان لم يصدق مجلس الأمة على هذه المراسيم فعلى الحكومة ان تعلن انتهاء حكمها، وتعتبر ملغاة من تاريخ الاعلان، ويجب ان تكون هذه المراسيم موقعاً عليها بتواقيع كافة الوزراء.
المهم في هذا المجال ان هذه المادة تعطي الملك حق التشريع في الظروف المبينة ولكن لا علاقة لها باقالة الوزراء لأن الفقرة (ه) من المادة (26) تنص على ان الملك يختار رئيس الوزراء وعلى ترشيح الرئيس يعين الوزراء يعين الوزراء ويقبل استقالتهم من مناصبهم، ولا يتطلب ذلك صدور مرسوم، كما ذكر أحد الاخوان الباحثين في هذا المجال.

السلطة التشريعية:

نصت المادة الثامنة والعشرون من اباب الثالث: "ان السلطة التشريعية منوطة بمجلس الأمة مع الملك"، ومجلس الأمة يتألف من مجلسي الاعيان والنواب، وللسلطة التشريعية حق وضع القوانين وتعديلها مع مراعاة احكام هذا القانون.
يتألف مجلس الاعيان من عدد لا يتجاوز العشرين شخصاً "وقد يزيد هذا العدد فيما بعد مراعاة لزيادة (السكان) يعينهم الملك ممن نالوا ثقة الجمهور، واعتماده بأعمالهم وممن لهم ماض مجيد في خدمة الدولة والوطن". ويتألف مجلس النواب بالانتخاب وتعين طريثة انتخاب النواب قانون خاص تراعى فيه اصول التصويت السري، ووجوب تمثيل الأقليات غير الاسلامية. وتجدر الاشارة في هذا الخصوص الى ان اعرافاً دستورية قد استقرت وجرى العمل بها في تطبيق هذه المادة، فقد خصصت مقاعد محددة للموسويين والمسيحيين في مجلس النواب بغض النظر عن عددهم في المناطق التي يتواجدون فيها، وعند اختيار اعضاء مجلس الاعيان يختار الملك عادة عضواً من المسيحيين وآخر من الموسويين. وكان يراعى في انتخاب رؤساء مجلس الاعيان والنواب تمثيل الفئات المختلفة من السنة والشيعة والاكراد والعرب. ففي حالة مجلس النواب كان الرئيس عادة شيعي وله نائب كردي ونائب عربي سني. وكان رئيس مجلس الاعيان احياناً من السنة واحياناً من الشيعة وله نائب من الاكراد او من الشيعة او من السنة حسب ما يقتضيه الحال.





مآخذ على دستور 1925:


أ ـ ادارة الاقاليم او الادارة المحلية:

تناول الباب السابع من الدستور هذا الامر واشار الى ضرورة اصدار قوانين لادارة المناطق وتنظيم الشؤون البلدية. ولكن صدور هذه القوانين تأخر حتى الاربعينات ولذلك كانت مشاركة المواطنين في الادارة المحلية محدودة، وهذا الامر من المآخذ على دستور 1925 وتطبيقاته.

2 ـ المحكمة الدستورية:

لا يوجد نص في دستور 1925 على تأسيس محكمة دستورية كما هو موجود خاصة في الدول الفيدرالية، لأن الدولة كانت دولة موحدة وليست فيدرالية، ولكن المادة (18) من الدستور نصت على تأليف "محكمة عليا" لمحاكمة الوزراء واعضاء مجلس الأمة المتهمين بجرائم سياسية او بجرائم تتعلق بوظائفهم العامة، ولمحاكمة حكام التمييز عن الجرائم الناشئة من وظائفهم، وللبت بالامور المتعلقة بتفسير القوانين وموافقتها للقانون الاساسي.
ولكن هذه المحكمة لم تؤسس بصورة دائمة وانما تجتمع كلما اقتضى الامر بارادة ملكية تصدر بموافقة مجلس الوزراء. وقد تألف هذه المحكمة في عدة مناسبات للنظر في تفسير احكام الدستور، ليس غير، ولا يوجد في النصوص ما يخوّل هذه المحكمة حق النظر في شكاوى المواطنين من التمييز وعدم المساواة، او من تجاوزت الحكومة على حقوقهم، وهو امر طالما سبق التذمر بين المواطنين واضعف الثقة بالحكومة، هذا الى جوانب عوامل اخرى ما أدى الى اطاحة النظام الملكي في احداث يوم 14 تموز (يوليو) 1958 الدامية.

لندن 19/10/2005

#عبد_الغني_الدلي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات