الفساد والخصخصة. علاقة عضوية أم مصادفة؟

محمد فاوي

الحوار المتمدن-العدد: 1181 - 2005 / 4 / 28 - 10:29
المحور: الادارة و الاقتصاد
    

تمهيد
هل هناك علاقة بين الخصخصة والفساد ؟ وإذا كانت هناك علاقة بين الاثنين ...فما هي طبيعة تلك العلاقة؟. فهل هي علاقة ارتباطية بمعنى أنه من الممكن أن تشوب الخصخصة ممارسات فاسدة على ألا يعني ذلك أن يؤدي تبني إستراتيجية الخصخصة بالضرورة إلى استشراء الفساد؟ أم أن العلاقة بين الاثنين سببية لكون الفساد كما يرى البعض سمة بنيوية متأصلة في الخصخصة كممارسة اقتصادية؟
سؤال أخر ربما يسلط الضوء أكثر على طبيعة الموضوع وهو : إذا كان البعض يعتقد أن هيمنة الدولة على الموارد الاقتصادية يساهم في استشراء الفساد فهل هذا يعني منطقيا أن الخصخصة هي الحل الأمثل الضروري للحد من مشكلة الفساد؟
لسنا هنا بالطبع في معرض الدفاع عن الملكية العامة لوسائل الإنتاج أو تفنيد مثالب النمط الرأسمالي في الإنتاج خاصة وأن نمط الإنتاج الاشتراكي له أيضا مشكلات مع الفساد, وإنما فقط رصد العلاقة المحتملة بين الخصخصة والفساد.

ضبط مصطلحي الخصخصة والفساد.
أولا مصطلح الخصخصة:
مصطلح الخصخصة مصطلح فضفاض بشكل كبير وهو ما يجعل عملية ضبطه مسألة صعبة للغاية. فأبسط تعريف للخصخصة – وهو التعريف الشائع لها والذي من الخطورة بمكان الترويج له باعتباره التعريف الأمثل- هذا التعريف يقول : إن الخصخصة هي نقل أصول عامة أو خدمات عامة من الحكومة إلى القطاع الخاص, أي بمعنى آخر تحول إنتاج سلعة أو تقديم خدمة من الحكومة إلى القطاع الخاص وذلك غالبا من خلال بيع أصول مملوكة للدولة. وباختصار فان القاسم المشترك الأعظم لتعريفات الخصخصة تذهب إلى أنها "إجراء يستلزم ضمنيا إخضاع أنشطة حكومية لقوى السوق مهما كانت تلك الأنشطة". فتعاقد الحكومة مع شركة خاصة صغيرة لتتولى حراسة مبنى حكومي صغير يدخل ضمن بند الخصخصة مثله في ذلك مثل بيع منشأة حكومية عملاقة لشركة خاصة أو مجموعة شركات.
هذا المصطلح شاع استخدامه بدءاً من حقبة الثمانينيات من القرن الماضي مع تنامي مع يعرف بالسياسات الليبرالية الجديدة.
ففي تلك الفترة لاحت في الأفق بوادر نهاية الحرب الباردة بين القوتين الأعظم في ذلك الوقت الولايات المتحدة والاتحاد السوفيتي السابق وذلك مع تنامي مظاهر انهيار الاتحاد السوفيتي والكتلة الشرقية.
وكانت تلك الفترة البداية الحقيقية لانقضاض الرأسمالية على نظام دولة الرفاهية في المجتمعات الغربية وهو النظام الذي كان القطاع العام أحد أهم ركائزه الجوهرية. فقد كانت الرأسمالية تعتبر نظام دولة الرفاهية صمام آمان ضد أي اضطرابات اجتماعية يمكن تعرقل معركة الغرب ضد الشيوعية . أما وقد انتهت تلك المعركة أو كادت فما هو الداعي لصبر الرأسمالية على القطاع العام والضمان الاجتماعي والرعاية الصحية؟ هكذا كان السؤال الذي طرحه منظرو الليبرالية الجديدة. ومن هنا انطلق قطار الخصخصة في الغرب بقيادة في أعتى معقلين للرأسمالية في العالم وهما الولايات المتحدة بزعامة رونالد ريغان وفي بريطانيا بقيادة مارغريت تاتشر. وسقطت قلاع القطاع العام في الغرب الواحد تلو الآخر تحت ضربات الشركات متعددة الجنسيات تحت دعاوى من قبيل أن الخصخصة تعني كفاءة التشغيل والمنافسة الحرة والأسعار الرخيصة والجودة الأفضل. وبسرعة انتقلت حمى الخصخصة لدول الجنوب وصارت ركنا أساسيا في مضمون أي التزامات تفرضها المؤسسات الدولية خاصة صندوق النقد والبنك الدوليين على الدول النامية كشرط لمساندة "إصلاحاتها الاقتصادية". ورغم أن الشائع عن الخصخصة هو أنها تعني بيع القطاع العام إلا أن هذا الأمر يشكل أحد أطياف تلك النوعية من الممارسات الاقتصادية إذ أن هناك أطيافاً أخرى للخصخصة تتخذ أساليباً متنوعة منها :
1- التعاقد التنافسي contracting out
بمقتضى هذا الأسلوب تقوم الحكومة بإبرام عقد مع شركة خاصة أو منظمة غير هادفة للربح لتقديم خدمة عامة أو جانب من خدمة عامة.
2- خصخصة الإدارة management contracts
تقوم الحكومة في إطار هذا الأسلوب بالتعاقد مع شركة خاصة من أجل إدارة منشأة عامة مثل إدارة المطارات أو المواني أو محطات الصرف الصحي أو مياه الشرب.
3- المنافسة بين القطاعين العام والخاص public-private competition
يتم في إطار هذا الأسلوب إجراء منافسة بين إدارة المنشأة العامة وبين القطاع الخاص على أن يتولى صاحب العرض الأكثر كفاءة تشغيل المنشأة العامة.
4- حقوق الامتياز franchise
ويقضي هذا الأسلوب بمنح شركة خاصة حقا احتكاريا لتقديم خدمة في منطقة جغرافية بعينها.
5- الأسواق الداخلية internal markets
يقضي هذا الأسلوب بالسماح للمنشآت العامة بمنح إدارات داخلها مثل إدارة التوريدات والصيانة والتدريب استقلالية على أن تقدم خدماتها للإدارة المركزية في منافسة على قدم المساواة مع القطاع الخاص بمعنى أن هذه الأقسام أو الإدارات الفرعية تعمل كما لو كانت وحدات أعمال مستقلة business units تعمل بحسابات الربح والخسارة.
6 – الكوبونات vouchers
ويقضي هذا الأسلوب بان تقوم الحكومة بشراء خدمة ما من القطاع الخاص (مثل خدمة المياه أو الكهرباء من شركات) ثم تمنح المواطنين شهادات قابلة للتحصيل لشراء تلك الخدمة على نحو يتيح للمستهلك الاختيار بين أكثر من شركة على أساس الكفاءة والجودة والسعر.
6- الاتجارية أو إضفاء الطابع التجاري على النشاط العام
commercialization
وتعني توقف الحكومة نهائيا عن تقديم الخدمة وتركها للقطاع الخاص.
8- المساعدة الذاتية self-help
وتعني طرح الخدمة العامة على منظمة غير هادفة للربح مثل نقل الإشراف على قطاعات مثل الحدائق العامة وحدائق الحيوان والمتاحف من الدولة إلى منظمات غير هادفة للربح.
9- إضفاء طابع الشركات على المنشآت العامة corporatization
وذلك بجعل منشآت الدولة تعمل وفقا لمنطق السوق والربح والخسارة وتتصرف بوصفها منظمة أعمال تستطيع زيادة رأسمالها وتٌجبر على دفع ضرائب وتركز على تعظيم الأرباح وتحقق عائد على استثماراتها.
10- بيع الأصول asset sale
وهو أشهر أنواع الخصخصة, والبيع قد يكون لشركة أو عدة شركات أو لشخص واحد يعرف بالمستثمر الاستراتيجي أو للعمال وإدارة المنشاة من خلال ما يعرف بخطة تمليك الأسهم للعاملين .
11 – التأجير لمدة طويلة long- term lease
تقوم الحكومة في هذا الأسلوب بتأجير منشآت مثل المطارات لفترات طويلة للقطاع الخاص أو ببيع المنشأة للقطاع الخاص ثم بتأجيرها منه لفترات طويلة!!!!!!!
12- بناء وتشغيل مشروعات البنية الأساسية من جانب القطاع الخاص private infrastructure development and operation
وهناك ثلاثة أنواع فرعية لذلك الأسلوب :
أ?- البناء والتشغيل ونقل الملكية (BOT) وهو النظام الشهير باسم نظام حق الانتفاع وتقوم فيه الحكومة بالتعاقد مع القطاع الخاص لبناء والتشغيل لحساب القطاع الخاص لفترة بعينها ثم نقل ملكية المنشأة المعنية إلى الحكومة في نهاية الأمر.
ب?- البناء ونقل الملكية ثم التشغيل BTO)) وفيه يقوم القطاع الخاص بالبناء ثم يتم نقل الملكية إلى الحكومة عند اكتمال البناء ثم يقوم القطاع الخاص بالتشغيل على أساس عقد مع الحكومة.
ج- البناء والاحتفاظ بالملكية والتشغيل (( BOO وفيه يحتفظ القطاع الخاص بملكية المشروع بعد بنائه له على أن يقوم بتشغيله على أساس عقد مع الحكومة.
بالطبع فانه يمكن الجمع بين أكثر من أسلوب حسب طبيعة النشاط الاقتصادي للمنشأة العامة و بما يتفق مع ما تعتبره الحكومة أمرا يصب في الصالح العام.
ثانيا مصطلح الفساد
أشهر تعريف للفساد هو ذلك الذي تتبناه منظمة الشفافية العالمية وهي منظمة تخذ من مدينة برلين مقرا لها وتعني بقضايا الفساد والشفافية في العالم ويتولى البنك الدولي تمويل جانب من نشاطها.
هذا التعريف يقول إن الفساد هو إساءة استغلال سلطة عامة من أجل تحقيق مصالح شخصية وهناك من يحدد ستة مظاهر للفساد وهي :
1- الرشوة
2- الاختلاس
3- الاحتيال
4- الابتزاز
5- المحسوبية
6- محاباة الأقارب

وسوف نستخدم الفساد في تلك الورقة بهذا المعنى وفي إطار تلك المظاهر.


الخصخصة والفساد ....جذور العلاقة.
هناك ما يمكن أن نسميه جذورا نظرية للعلاقة بين الفساد الخصخصة. فدعاة الخصخصة في الشرق والغرب خصوصا منظري الليبرالية الجديدة يؤكدون أن السبب الرئيسي للفساد في المؤسسات العامة لأية دولة هو هيمنة الدولة على النشاط الإنتاجي بالتالي على موارد المجتمع الاقتصادية الرئيسية وأنه لو قلصنا تلك الهيمنة إلى أدنى حد لها فان هذا الأمر كفيل بالحد من الفساد ومن ثم فان خصخصة القطاع العام تحد- في رأيهم- من الفساد وذلك للاعتبارين التاليين:
1- لأن الخصخصة تقلص من حجم الموارد الاقتصادية المتاحة لدى الحكومة.
2- لأنها تفتح الباب أمام المنافسة والمنافسة تعني الجودة والسعر الأقل والوفرة.
فهؤلاء المنظرون يرون أن الخصخصة تحد من التدخلات السياسية في النشاط الاقتصادي وهي التدخلات التي عادة ما تُعزى إليها أوجه القصور التي تعتري أداء منشآت القطاع العام. وباختصار فانه منذ الثمانينيات ويجري الترويج للخصخصة بوصفها مدخلا رئيسيا للحد من الفساد في القطاع العام ولزيادة كفاءة الإنتاج كما وكيفيا. ففي الدول المتقدمة يتم الترويج للخصخصة بوصفها جزء مما يعرف "بإصلاح الإدارة العامة" أما في الدول النامية فإنها تفرض من قبيل كونها جزاء جوهريا مما يعرف "ببرامج التعديل الهيكلية".
لكن هؤلاء الذين يتبنون هذه الرؤية ربما تغيب عنهم حقيقتان جوهريتان هما:
1- العلاقة المعقدة خصوصاً في الدول النامية بين السياسيين والمستثمرين.
2- الطبيعة الإستراتيجية للعديد من القطاعات الاقتصادية التي تجري خصخصتها.
فبالنسبة للنقطة الأولى فان ثمة حالات كثيرة يكون فيها السياسي الذي يتخذ قرار الخصخصة أو يمضي قدماً في ترتيباتها والمستثمر الذي يقتنص الصفقة هو نفس الشخص أو على الأقل له علاقة مصلحة أو شبكة مصالح من قريب أو من بعيد تتعلق بإنجاز الصفقة بثمن يمكن المساومة عليه وهذا ما قد يفتح الباب على مصراعيه أمام الفساد, كما يعطي هذا الأمر فرصاً لجماعات المصالح لدخول في صفقات بناء على معلومات غير متاحة للجميع insider deals .
أما بالنسبة للنقطة الثانية, فان خصخصة القطاعات الإستراتيجية مثل الماء والكهرباء يغري القطاع الخاص بالتورط في ممارسات فاسدة لضمان أقصى احتكار ممكن للسوق من خلال تخفيف حدة اللوائح التي تحكم أداء القطاع بعد خصخصته.
وبمعنى آخر فان الخصخصة بحكم طبيعتها البنيوية تفتح باب الفساد أمام نوعين من التواطؤ الفاسد وهما:
1- التواطؤ الرأسي بين السياسيين والبيروقراطيين من ناحية والقطاع الخاص الفاسد من ناحية أخرى.
2- التواطؤ الأفقي بين الشركات الخاصة التي تود اقتناص صفقات من عمليات الخصخصة والتي قد تتحالف فيما بينها للتأثير على أسعار المزادات أو المناقصات لتفادي ضخامة التكلفة أو لتعظيم الأرباح أو لتحقيق مزايا على حساب آخرين أو لاحتكار السوق.
وهذا كله يعني أن الخصخصة تفتح الباب أمام تنامي ظاهرة الفساد وأن استخدام الخصخصة كآلية للحد من الفساد يعد أمرا مشكوكا فيه.
ولعل هذا ما دفع برنامج الأمم المتحدة الإنمائي في عام سبعة وتسعين إلى طرح تساؤلات عن دور الفساد في تقويض الأساس المنطقي الذي تستند إليه فلسفة الخصخصة وهو الأساس المتمثل في تحقيق كفاءة الأداء للوحدات الانتاجية.
ولهذا لم يكن غريبا أن تعلن منظمة كورنر هاوس وهي منظمة بريطانية غير هادفة للربح في عام الفين في تقرير لها بعنوان : (تصدير الفساد ..الخصخصة والشركات متعددة الجنسيات والرشاوى) أن الشركات متعددة الجنسيات تدفع رشاوى قيمتها ثمانون مليار دولار سنويا لإتمام صفقاتها بما في ذلك صفقات الخصخصة .
فخصخصة الخدمات العامة كالماء والكهرباء غالبا ما تؤدي إلى ارتفاع أسعار تلك الخدمات مع خصخصة تلك القطاعات كما أن تصاعد الضغوط على العمال في إطار عملية الخصخصة – من خلال خفض الأجور وتسريح بعضهم والعقود المؤقتة- تجعلهم أكثر عرضة للفساد خاصة وأن المقابل هذه المرة أكبر ويكون المستهلك في هذه الحالة هو دافع الرشوة الذي يغري العامل بالتحايل كي لا يدفع فاتورة الخدمة أو السلعة كاملة.
ولعل هذا الأمر ما يدعو البعض إلى التشديد على أن يكون هناك معايير لقياس كفاءة عملية الخصخصة وتشمل هذه المعايير الجودة والسعر والوفرة.
وهذا يعني أيضا إنه إذا افترضنا أن التدخل السياسي في النشاط الاقتصادي يؤدي إلى الفساد فان هذا لا يعني بالضرورة أن تكون الخصخصة هي الحل الحاسم للحد من الفساد.
ففي أحيان كثيرة على سبيل المثال حل محل احتكار الدول لقطاع استراتيجي ما احتكار القطاع الخاص للقطاع على نحو ارتفعت معه الأسعار وتراجعت معه جودة السلعة أو الخدمة.
ولعل هذا ما دفع حتى أشد مؤدي الخصخصة على التشديد على ضرورة شفافية العملية ووجود لوائح واضحة تحكمها.

فرص الفساد في مراحل عملية الخصخصة

أولا الفساد خلال عملية اتخاذ قرار الخصخصة.
تقول منظمة الشفافية العالمية في هذا الصدد , "إن الملابسات التي تحيط بعملية اتخاذ القرارات السياسية المتعلقة بالاستثمار في الموارد العامة لها أهمية جوهرية على صعيد الثقة في الطريقة التي تجري بها عملية التعاقد التي تلي اتخاذ القرار." ففي أحيان كثيرة يكون للسياسيين مصلحة شخصية في عملية الخصخصة لأنها ستجعلهم مثلاَ شركاء في مشروعات أو أصحاب مشروعات. وبالتالي فانه في هذه الحالة قد يتم اتخاذ قرار بخصخصة هذه المنشأة أو تلك بدون الأخذ في الاعتبار المصلحة العامة. ومما يساعد في ذلك أن هذا القرار عادة ما يتخذ بدون طرحه للتصويت ومن ثم فان هناك مخاطرة باتخاذ قرار خاطئ يؤيد الخصخصة ويصب في صالح نخبة اقتصادية أو سياسية بعينها وليس في الصالح العام. وعادة فانه في مثل تلك الظروف لا يشغل السياسي نفسه ببحث بدائل الخصخصة الأخرى التي يمكن الاعتماد عليها للتغلب على مشكلات القطاع العام.
ومن بين تلك الخيارات أو البدائل:
1- مشاركة المجتمع المدني في عملية الخصخصة.
2- تطبيق التخطيط الاستراتيجي في المؤسسات العامة لتعزيز الكفاءة.
وهذا ما يدعو إلى التأكيد على ضرورة دراسة وتقييم السيناريوهات المختلفة لتقليص احتمالات السلوك الفاسد في البدائل المختلفة.

ثانيا الفساد خلال مرحلة تقديم العروض في المناقصات والمزايدات:
بمجرد الانتهاء من اتخاذ القرار بشأن الخصخصة تبدأ الحكومة في دعوة القطاع الخاص إلى لتقديم العروض في مناقصة أو مزايدة. وعادة ما تتضمن تلك المناقصة أو المزايدة أموراً تتعلق بثمن الوحدات المقرر خصخصتها وأسعار الخدمة أو المنتج بعد خصخصة الوحدة . مثل هذه المرحلة تفتح الباب أما الفساد من عدة أوجه مثل
1- التلاعب في قيمة أصول الشركات المراد خصخصتها.
2- استغلال معلومات غير متاحة للجميع.
3- قيام تحالفات بين شركات للضغط على أسعار العقود ولاحتكار السوق أو لتقسيمه بعد ذلك (التحالف الأفقي بين الشركات لتفادي المنافسة).
4- التواطؤ الرأسي بين مقدمي العروض وصانعي القرار السياسي مقابل رشوة نقدية أو عينية أو بتعيين سياسيين أو بيروقراطيين في وظائف وهمية في الشركات الجديدة برواتب سخية.
5- تضارب المصالح كما هو الحال في الوضع الذي يكون فيه السياسي مساهم في شركة ويريد أن تفوز تلك الشركة بالصفقة أو العقد.
هذا الفساد يهدم الأساس المنطقي لعملية تقديم العطاءات وهو الأساس المتمثل في المنافسة التي كان الهدف منها أصلا الحد من الفساد.

ثالثا: الفساد خلال مرحلة صياغة العقود
في أحيان كثيرة تتسم عقود الخصخصة بالتعقيد الشديد والإغراق في التفاصيل ليس من قبيل توخي الدقة في الأغلب وإنما لفتح الباب أمام ممارسات فاسدة. فتلك النوعية من العقود يجري في أحيان كثيرة تصميمها من أجل خفض التكاليف التي تتحملها الشركة أو الشركات أو المستثمر الفائز بالصفقة ولرفع الأسعار مستقبلا وللحصول على إعفاءات ضريبية وتقليص جودة المنتج دون محاسبة والحد من أي قيود مستقبلية.

جانب (العرض) في الفساد
كثيرا ما تتحدث المؤسسات الدولية عن جانب (الطلب) في الفساد في الدول النامية وهو الجانب الذي يقصد به المسئولين الفاسدين والمرتشين وقلما يتحدث أحد عن جانب العرض (مقدمو الرشاوى). ولنا في هذا الصدد أن نذِكر بحجم الرشاوى التي تقدمها الشركات متعددة الجنسيات لانجاز صفقاتها المشبوهة والتي تقدر قيمتها- أي قيمة تلك الرشاوى- بنحو ثمانين مليار دولار حسب منظمة كورنر هاوس البريطانية. الأكثر غرابة من ذلك أن دولا كبرى مثل بريطانيا وفرنسا وألمانيا تعتبر جانباً من تلك الرشاوى عمولات يحظى جانب منها بإعفاء ضريبي. هذا الفساد لا يؤدي فقط إلى هدم أسس الحكم الرشيد وإنما أيضا يقوض التنمية المستدامة ويكرس الفقر وعدم المساواة. فالدائنون الغربيون وحكومات الدول النامية يتيحون لشركات متعددة الجنسيات أن تعمل بلا حسيب على نحو متزايد في الدول النامية. كما أن تلك الشركات تستغل حاجة الدول النامية للاستثمارات والتكنولوجيا لتطويع ظروف الإنتاج فيها كيفما تشاء.



خاتمة:
آليات الحد من الفساد خلال عمليات الخصخصة
في ضوء طبيعة ما أثبتناه من طبيعة عضوية للخصخصة تجعلها تفتح الباب أمام الفساد , إلا أن ذلك لا يعني استحالة الحد من مظاهر الفساد خلال مراحل عمليات الخصخصة من خلال حفنة من الآليات وهي:
1- تعزيز قيم الشفافية والمحاسبية (أي تحمل مسؤولية الأفعال) والمساءلة (أي وجود جهات رقابية) والحكم الرشيد في الدولة.
2- الحد من عمليات الخصخصة غير المبررة والإفراط غير المبرر في السياسات الليبرالية الجديدة.
3- تعزيز مشاركة المجتمع المدني في عمليات صناعة القرار الاقتصادي ومتابعة تداعياته.
4- فرض عقوبات رادعة ضد منتهكي مصالح الشعب الاقتصادية.

وفيما يتعلق بالنقطة الأخيرة نذكر مثالا مهما يوضح لنا كيف تستطيع الدول ذات الاقتصاديات الناشئة أن تقول (لا) للشركات متعددة الجنسيات. ففي سنغافورة وفي عام ستة وتسعين أدينت خمس شركات متعددة الجنسيات في دفع رشاوى قيمتها الإجمالية أكثر من تسعة ملايين دولار منها شركتا (سيمنز) الألمانية العملاقة و(بيرللي) الإيطالية العملاقة فقررت الحكومة السنغافورية ليس فقط حظر دخول تلك الشركات البلاد لمدة خمس سنوات وإنما تقرر مد مظلة الحظر ليشمل الشركات المرتبطة بعلاقات مع تلك الشركات ,كما جرى حرمان أي مشروعات مشتركة تقوم بها الشركات الخمس من الفوز بصفقات في سنغافورة , و تم أيضاً منع أي شركة يعمل فيها أي مدير من مدراء الشركات الخمس من العمل في البلاد.

#محمد_فاوي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات