قانون المحافظات ومركزية الوزارات يحاصران مجالس المحافظات

اسماعيل علوان التميمي

الحوار المتمدن-العدد: 2783 - 2009 / 9 / 28 - 04:50
المحور: اليسار ,الديمقراطية, العلمانية والتمدن في العراق
    

منذ قيام الدولة العراقية إلى يومنا هذا ، عانت المحافظات العراقية من هيمنة العقلية الإدارية المركزية على كل النشاطات الإدارية التي تقوم بها الدولة ،وبقي القرار الإداري خاضعا لإرادة الوزارات في العاصمة، تستبد به ولاتشارك المحافظات إلا في تنفيذه، مما أبقى هذه المحافظات لا رأي ولا حول لها ولا قوة ، فإذا أرادت المحافظة أن تنشئ قنطرة صغيرة في إحدى القرى النائية ، عليها أن تحصل على موافقة الوزارة المعنية في العاصمة ، أما الاستثمار فلا يمكن له أن يتعايش مطلقا مع نظام المركزية الإدارية، ولهذا السبب حرمت المحافظات والبلاد عموما من الحصول على الخدمات التي يقدمها هذا الاستثمار، ومعروف أيضا ما هو دور الاستثمار في النهوض الذي شهده ويشهده العالم، فلا يمكن لأي بلد في العالم أن ينهض مهما تعاظمت موارده بدون الاستثمار.إن أسلوب المركزية الإدارية هجرته ونفرته الدول- كل الدول- بما فيها الدول التي تتبنى النظام الاشتراكي، بعد إن اكتشفت في الثمانينات والتسعينات من القرن الماضي، إن هذا الأسلوب هو السبب الرئيسي لتخلفها، وهو الظل السيئ للأنظمة الدكتاتورية الفاشلة، التي غادرت آخر معاقلها في أوربا الشرقية نهاية القرن الماضي، وبذلك أصبحت أوربا قارة خالية من الدكتاتورية. فتبنت هذه الدول بعد إن تخلصت من أنظمتها ، نظام اللامركزية الإدارية ووسعت إلى حد بعيد من صلاحيات الحكومات المحلية، وهي الآن تشهد طفرات هائلة في النمو وجذب متزايد للاستثمارات الأجنبية، ساعية بإصرار على ردم الهوة بينها وبين بلدان أوربا الغربية. ولكن للأسف الشديد ورغم تخلص البلاد من الدكتاتورية منذ أكثر من ست سنوات، ماتزال العقلية المركزية تهيمن على الأداء الحكومي، وما تزال عملية التحول نحو اللامركزية الإدارية تواجه عرقلة مقصودة من الوزارات في العاصمة . لهذا السبب بقيت محافظاتنا تعاني من نقص هائل في الخدمات العامة لايمكن تصوره ، ولكي نضع القارئ الكريم في صورة هذا النقص الهائل، نذكر حالة واحدة من هذه الحالات التي لاحصر لها، لنستدل من خلالها على حجم هذا النقص المروع في الخدمات الأساسية، أو ما يطلق عليها البنى التحتية . ابتداء من عام 1980 وتحديدا منذ بدء الحرب العراقية الإيرانية وحتى سقوط الطاغية، تم توزيع مئات الآلاف من القطع السكنية، على شكل أحياء جديدة واسعة على العسكريين والموظفين بشكل مرتجل وغير مدروس، ولم يتم إيصال خدمات الكهرباء والماء لأغلبها، أما المجاري والشوارع والأرصفة والهاتف والمدارس والمراكز الصحية والحدائق، فإنها لم تصل إلي هذه الأحياء على الإطلاق ، بمعنى أن مجالس المحافظات مطالبة بتقديم كل الخدمات إلى كل هذه الأحياء السكنية الكبيرة التي جرى استحداثها خلال ثلاثين عاما، ومعروف ما يتطلبه إيصال خدمات بهذا الحجم من تخصيصات مالية كبيرة ووقت وجهد وإجراءات إدارية سريعة واستثنائية تتجاوز الكثير من الروتين الإداري المركزي للوزارات ، الذي نخر في جسم الإدارة منذ عقود رغم الأعداد الهائلة للموظفين في دوائر الدولة التي أصبحت عبئا على الإدارة لا عامل تنشيط لها ، وإذا أضفنا إلى هذه المهمة المهمات الأخرى لمجالس المحافظات، كالحد من البطالة ، وتطوير الريف، وتحسين طرق المواصلات، وإنشاء بنايات للمدارس التي مازال قسم منها مبني من الطين ، وهناك إلى الآن حالات عديدة لثلاث مدارس تداوم في بناية واحدة ، وغيرها من المهام التي لايمكن حصرها، سنتعرف على حجم التحديات التي تواجه هذه المجالس وإداراتها، وحجم الحرج الذي وقعت فيه أمام مواطنيها الذين لايعذرونها فهم محرومون منذ ولدتهم أمهاتهم، أو( بالبيضة) كما يقولون، ولم ينتخبوا مجالسهم ومحافظيهم لسواد عيونهم، وإنما لهم استحقاقات عليهم، حان وقت تسديدها لهم على شكل خدمة عامة وبأسرع وبأفضل وبأ نزه ما يمكن، لقد ولى زمن الحكومة فقط تتكلم، وعلى المواطن أن يصغي، فهذا الزمن المواطن فيه هو الذي يتكلم وعلى الحكومة أن تصغي . لقد اكتشفت مجالس المحافظات وبعد مضي بضعة أشهر على استلامها لمسؤولياتها، إنها محاصرة فعلا من قبل قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم نفسه، والعقلية المركزية التي تتلبس الوزارات في العاصمة، وعدم تدوير المتبقي من تخصيصات 2008، وهذا سنتناوله بإيجاز شديد. وفضلنا أن نتناول بعض ما لدينا عن قانون المحافظات في الفقرة الأخيرة لأهميته.
1- عدم قيام وزارة المالية بتدوير تخصيصات المحافظات لعام 2008 إلى العام 2009وكذلك تخصصات الموازنة التكميلية لعام2008 التي وصلت إلى المحافظات خلال الشهر العاشر من العام الماضي. على أمل أن يتم تدويرها والاستفادة منها في العام الحالي. إلا إن هذا الأمل لم يتحقق. وعادت هذه المبالغ كما هي إلى وزارة المالية وعلى قول المثل الشعبي(تيتي.تيتي.مثل مارحتي جيني) ، وهكذا استغرقت الالتزامات المالية للمشاريع التي لم تنجز خلال عام 2008 كل تخصيصات 2009 وقسم من المحافظات استغرقت قسم من تخصيصات 2010 . وهكذا خسرت هذه المجالس مقدما عامها الأول وبعض من عامها الثاني. أي بما يعادل ربع عمرها دون أن تقدم شيء ذي أهمية لمواطنيها.
2- عدم تعاون الوزارات وفروعها في المحافظات مع مجالس المحافظات. وان معظم هذه الوزارات إن لم نقل جميعها تجاهلت حتى وجود هذه المجالس. فالعقلية المركزية المتشددة بإفراط والموروثة من عهد الاستبداد، لم تزل تسود في عهد الديمقراطية واللامركزية وتحاصر أي توسع تحاول المحافظات أن تحرزه في صلاحياتها، لا بل قامت وزارة البلديات عام 2008بتقليص صلاحيات للمحافظين كانت ممنوحة أصلا في عهد الاستبداد. كما أن وزارة المالية امتنعت عن صرف رواتب معاوني المحافظ ومستشاريه الذين تم تعيينهم بموجب القانون رقم 21لسنة 2008. وعندما قامت مجالس المحافظات بإعفاء بعض رؤساء الدوائر الفرعية للوزارات لفشلهم في تقديم الخدمات أو لأسباب تتعلق بالنزاهة، أصرت هذه الوزارات على التمسك بهم وعدم تبديلهم ،لأنها لا تريد أن تفك الحصار الذي فرضته العقلية المركزية في الوزارات على هذه المجالس، لأسباب كثيرة أهمها أن الوزارات في العراق منذ تأسيس الدولة العراقية، اعتمدت النظام الإداري المركزي المتشدد الذي يحصر القرار الإداري بيد الوزارات في العاصمة دون أي هامش لأي مشاركة محلية فيه، مما عزز الشعور لدى هذه الوزارات بأنها فوق الشعب، وان هذا الشعب وخاصة في المحافظات جاهل ومتخلف وغير جدير بهذه المشاركة. وبما انه استبعد من المشاركة في القرار السياسي، فانه ومن باب أولى يجب أن يستبعد من المشاركة في القرار الإداري ايضا. وما يزال هذا التفكير المناقض لجوهر النظام الديمقراطي الجديد ولجوهر الدستور، مهيمنا ليس على عقول القيادات الإدارية المخضرمة التي اعتادت ذلك كما ذكرنا، وإنما تلبس هذا التفكير وللأسف الشديد عقول الكثير من القيادات السياسية الجديدة التي تبوأت مواقع حكومية مهمة، وابهرها حد الذهول إغراء السلطة وبريقها وسحرها وهيبتها التي لا تحلو إلا بمزيد من المركزية للعاصمة على حساب الأطراف، لذا نجدها تتبنى بصوت عال شعارات المركزية الإدارية بذات الحجج التي كان يرفعها دعاتها من المستبدين، وتخلت عن أطروحاتها السابقة التي كانت ترفعها في مرحلة إعداد الدستور وما قبلها وما بعدها، ويبدو أن سحر السلطة وعبقها لديهم، دفعهم ليس فقط للتخلي عن الفروع، وإنما التخلي عن الثوابت أيضا. لهذا نجد إن فروع الوزارات في المحافظات لا تخضع لحكوماتها المحلية في المحافظات كما رسمها الدستور، وإنما تخضع لوزاراتها في العاصمة كما رسمها عهد الاستبداد. وهذا يعطل عمليا أي دور ذي معنى يمكن أن تنهض به مجالس المحافظات والمحافظين لتحسين وتطوير محافظاتها، فإذا كانت دوائر الوزارات في المحافظات لا تخضع لحكوماتها المحلية فما معنى وجود هذه الحكومات أصلا ؟ !!!!!
3- النصوص المتعارضة مع الدستور والنصوص الفضفاضة والفجوات التشريعية التي شابت قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21لسنة2008جاءت لتطبق الحصار على مجالس المحافظات، وتقضي على كل أمل يرتجى في تنشيط عمل هذه المجالس وبالضربة القاضية، في ظل هذا التشريع. وباعتباري قارئ مختص في القانون ومن العاملين في حقل الإدارة، لم اقرأ قانونا قط جاء جامعا لكل العيوب، كهذا القانون، إلى الحد الذي وجدت إن هذا القانون لا ينفع معه التعديل وهو بحاجة إلى إلغائه وذلك بتشريع قانون جديد يحل محله . وللحقيقة أقول إن سوء طالع هذا القانون انه لا يسري في إقليم كردستان، ولو كان كذلك لما سمح الإخوة الكورد في مجلس النواب المعروفون بحسهم القانوني العالي بتمريره جامعا لكل هذه العيوب. إلا إنهم وللأسف سكتوا عنها للسبب الذي ذكرناه ، وكم كنت أتمنى لو إن مجلس الرئاسة وبالذات نائب الرئيس الدكتور عادل عبد المهدي لم يتراجع عن نقضه له، وهو بهذا المضمون والصياغة البائستين ، لان هذا القانون ينظم عمل الحكومات المحلية في المحافظات . ويأتي بعد الدستور من حيث الأهمية . لذا ومهما حاولت الإيجاز في عرض عيوب هذا القانون، لن أتمكن من عرضها في مثل هذا المقال،عليه سأكتفي بذكرهم هذه العيوب وباختصار شديد جدا.
أولا- نصت المادة(2) الفقرة أولا من القانون على (مجلس المحافظة هو أعلى سلطة تشريعية ورقابية ضمن الحدود الإدارية للمحافظة لها حق إصدار التشريعات المحلية في حدود المحافظة بما يمكنها من إدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية بما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية)كما نصت المادة السابعة من القانون التي حددت اختصاصات مجلس المحافظة ومن هذه الاختصاصات ما جاء بالفقرة ثالثا منها على(إصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشئون الإدارية والمالية بما يمكنها من إدارة شئونها وفق مبدأ اللامركزية الإدارية وبما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الاتحادية).
إن قراءة قانونية سريعة لهاتين الفقرتين نجد إنهما تتعارضان تعارضا صارخا مع الدستور وخاصة المادة 115 منه التي نصت على(كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية،يكون من صلاحيات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم،والصلاحيات الأخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والأقاليم، تكون الأولوية فيها لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم ، في حالة الخلاف بينهما.) وهذه المادة الدستورية تعني إن القانون الذي يشرعه مجلس المحافظة يرجح على القانون الاتحادي حتى إذا كان هذا القانون يدخل ضمن الصلاحيات المشتركة بين السلطة الاتحادية والأقاليم ، ولم يقيده الدستور إلا بقيد واحد فقط ، وهو ألا يتعارض مع الصلاحيات الحصرية للسلطات الاتحادية الواردة في المادة(110) منه. وساوت المادة (115) بين قانون المحافظة وقانون الإقليم، بمعنى إن الاختصاص التشريعي للمحافظة لا يختلف بشيء عن الاختصاص التشريعي للإقليم .إلا إن هاتين المادتين من القانون جاءتا خلافا للمادة (115) من الدستور لتقيدا الاختصاص التشريعي لمجلس المحافظة بقيد قاتل ، وهو الآ تتعارض تشريعاته مع أي قانون اتحادي. وهكذا أعادت هذه المادة نظام المركزية الإدارية، بكل مساوئه كما كان عليه في عهد الاستبداد، وأعادت هيمنة الوزارات على الحكومات المحلية وأخضعتها لإرادتها بالنتيجة ، فما معنى التشريع الذي تصدره المحافظات إذا كان مقيدا بالتشريع الاتحادي غير ألحصري؟ فبإمكان أي موظف بسيط في الوزارات أن يمتنع عن تنفيذ أي تشريع محلي، بحجة انه يتعارض مع التعليمات الاتحادية وليس مع القوانين الاتحادية فقط. وهكذا أطاحت هاتين المادتين بالاختصاص التشريعي لمجالس المحافظات مرة واحدة كما أطاحت بكل الآمال التي عقدها أبناء المحافظات بمجالسهم التي انتخبوها ، فإذا كان المجلس عاجزا عن إعفاء مدير دائرة فرعية فاشل في المحافظة ، لأنه محمي بقانون أو تعليمات اتحادية أو إرادة الوزير أو المدير العام ، فان وجود المجالس بحد ذاته يصبح لامعنى له.
ثانيا_ اغفل القانون تماما أي إشارة إلى أهم ركن من أركان الإدارة ، إلا وهو الضبط الإداري الذي هو عماد العمل الإداري وحصنه الحصين، ولا يمكن لأي إدارة في العالم بغض النظر عن نظامها الإداري أو السياسي ، إن تنهض بنشاطاتها اليومية بدونه ،لأنه يفقدها أهم ميزة لعملها، وهي ميزة السلطة العامة ،التي تصدر بموجبها أوامرها ونواهيها الملزمة للمعنيين بها مما شكل فجوة تشريعية كبيرة في هذا القانون. فالضبط الإداري هو مجموعة الإجراءات والقرارات التي تتخذها السلطة الإدارية بهدف حماية النظام العام. والنظام العام هو مجموعة مصالح عليا مشتركة لمجتمع ما في زمن معين يتفق الجميع على ضرورة سلامتها وتتولى الإدارة حمايتها . فالدستور حظر الحجز مطلقا نتيجة للاستخدام السيئ والتعسفي لهذه الصلاحيات من قبل الإدارات في عهد الاستبداد ،غير إن ذلك اضعف الإدارات الحالية كثيرا وجعلها شبه مشلولة في منع التجاوزات على أملاك الدولة وعلى التصاميم الأساسية للمدن وكل التجاوزات التي سنشير إليها لاحقا ، مما جعل منها ظاهرة خطيرة تهدد النظام الإداري للدولة برمته بالخطر الجسيم ،لان المواطن العراقي تاريخيا ، كلما شعر إن الدولة متراخية في ردع التجاوزات التي تحصل على نظامها الإداري ، كلما أمعن في التجاوز على هذا النظام ولاسيما التجاوز على أملاك وعقارات الدولة، وما نشهده اليوم من أرقام فلكية لحجم التجاوزات في العاصمة والمحافظات تنذر بأخطر العواقب ما هو إلا بسبب منع الدستور الحجز وكان بالإمكان النص في الدستور على(يحظر الحجز إلا بقانون) بمعنى إن ينظم قانون المحافظات الحالات التي يستخدم فيها رؤساء الوحدات الإدارية هذه الصلاحية على سبيل الحصر ويكون قرارهم قابلا للطعن فيه أمام المحاكم لحماية المواطن من احتمالات التعسف في استخدامها بحقه.إلا أن تضمين هذا النص حاليا مخالف للدستور لكون الدستور حظر الحجز كما ذكرنا ولان فرص تعديل الدستور في ظل الدورة البرلمانية الحالية أصبحت معدومة . فبالإمكان تعديل القانون الحالي وذلك بمنح صلاحية قاضي تحقيق لرئيس الوحدة الإدارية للتحقيق في الجرائم التي تتعلق ذات الصلة بعمل الإدارة وهي .
(1)التجاوزات التي تقع على التصميم الأساسي للمدن.
(2)التجاوزات على محرمات الأنهر والجداول وشبكات الري والبزل
(3)التجاوزات على محرمات الطرق
(4)التجاوزات على أملاك وعقارات الدولة.
(5)التجاوزات على الأرصفة.
(6)التجاوزات .
(7) ممارسة المهنة بدون إجازة .
(8) الإضرار بالإنتاج الزراعي .
(9) الإضرار بالصحة العامة .
(10) المنازعات الخاصة بأراضي الإصلاح الزراعي.
(11) ذبح الحيوانات في غير الأماكن المخصصة.
(12) منع الموظف من أداء واجباته .
(13) منع المقاولين من تنفيذ مشاريع الدولة .
(14) الإخلال بالهدوء والسكينة .
(15) الإضرار بالآثار .
(16) الإخلال بالنظام العام والآداب العامة والذوق العام واهانة المقدسات .
(17) المخالفات التي تتعلق بالمخابز والأفران .
( 18) تجارة السوق السوداء بالمشتقات النفطية .
(19) الصيد في الفترات التي يحرم فيها ذلك .
(20) رمي النفايات في غير الأماكن المخصصة

إن إسناد ردع هذه التجاوزات للقضاء العادي كما معمول به حاليا شجع استمرار التجاوزات واستفحال أمرها، لأنه كما هو معروف، إن القضاء العادي بطبيعته يحتاج إلى وقت كبير لإصدار قراراته بحق المتجاوز، فعلى سبيل المثال قيام احد المتجاوزين ببناء دار سكن على ارض تعود للبلدية تجاوزا. ولكي تحصل البلدية على قرار حكم بات من القضاء برفع هذا التجاوز، تحتاج إلى فترة لا تقل عن ستة أشهر في أحسن الأحوال، وخلال هذه الفترة يكون المتجاوز قد أكمل بناء الدار وشغلها. وإذا افترضنا إن عدد المتجاوزين من هذا النوع بلغ المئات ، يصبح رفع هذا العدد من التجاوزات يشكل بحد ذاته، مشكلة إنسانية كبيرة وهذا بالضبط ، ما تعانيه الوحدات الإدارية في عموم البلاد في الوقت الحاضر. حيث بنيت مئات الآلاف من الدور تجاوزا. ورؤساء الوحدات الإدارية لا حول ولا قوة ، لان المواطن العراقي اعتاد تاريخيا إلا يرفع تجاوزه ، إلا إذا تم حجزه أو توقيفه فور مباشرته في التجاوز. ولو إن رؤساء الوحدات الإدارية لديهم صلاحية الحجز الإداري أو صلاحية قاضي تحقيق، فبمجرد إلقاء القبض على المتجاوز أو توقيفه، يقوم ذويه مباشرة برفع التجاوز، وهم في مرحلة حفر الأساس .لذا أدعو إلى منح رؤساء الوحدات الإدارية صلاحية قاضي تحقيق في التجاوزات التي اشر ت إليها وهذا يقتضي تعديل أخر في قانون المحافظات ينص على أن يكون رئيس الوحدة الإدارية حاصل على بكالوريوس في القانون أو ينسب مجلس القضاء الأعلى محقق قضائي في كل وحدة إدارية يسهل على رئيس الوحدة الإدارية من غير خريجي القانون إصدار قرارات بصفته قاضي تحقيق.وبخلاف ذلك سيكون من المحال رفع التجاوزات المليونية الواقعة ألان ومن المحال أيضا إيقاف التجاوزات المستقبلية وستتعرض الإدارة في هذا المجال إلى الانهيار التام.

ثالثا-لم اقرأ قانونا يعاني من ضعف في الصياغة كقانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم، الذي شابه عيب التكرار الفضيع وعيب الصياغة اللغوية الركيكة ابتداء من عنوانه إلى آخر فقرة فيه. وإذا أردنا تفصيل ذلك سنحتاج إلى مبحث خاص له.
لكل ما تقدم، يمكن القول إن مجالس المحافظات ستبقى عاجزة عن النهوض بمحافظاتها وتقديم الخدمات لمواطنيها، إذا لم يتم تعديل قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم، أو إلغائه خلال الدورة الحالية للبرلمان، وإلغاء النصوص التي وردت فيه ، والتي تتعارض مع نصوص وجوهر الدستور، كما جاء في الملاحظات التي اشرنا إليها، أو تلك التي تحد من خضوع فروع الوزارات، وخصوصا الخدمية في المحافظات لهذه المجالس. وندعو المعنيين بالموضوع وبالذات الرئاسات الثلاث ايلاء هذا الموضوع ،الأهمية الاستثنائية التي يستحقها، وبالتالي فك الحصار عن المحافظات غير المنتظمة في إقليم، وإطلاق يدها في البناء والنهوض وردع التجاوزات واختزال الزمن ،الذي لم يزل يهدر بسبب عقليات مركزية لا تقود إلا لمزيد من التخلف ولمزيد من البلاءات التي سئمنا منها.

#اسماعيل_علوان_التميمي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتبة انتصار الميالي حول تعديل قانون الاحوال الشخصية العراقي والضرر على حياة المراة والطفل، اجرت الحوار: بيان بدل	حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات